1. 서설

서울시의 경우 도시정비조례에 의하여 정비사업의 시공자 선정시기가 사업시행인가 이후로 늦춰짐에 따라 많은 조합들이 사업 추진에 어려움을 겪고 있다.

 

이와 관련하여 도시정비법 제8조 제1항과 제3항에 규정되어 있는 공동시행제도의 활용 가능성에 대해 검토해보고자 한다.

 
2. 관련 규정

도시정비법 제8조 제1항과 제3항은 주택재개발사업과 도시환경정비사업의 공동시행제도에 관해 규정하고 있다.

제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ①주택재개발사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사등, 「건설산업기본법」 제9조의 규정에 의한 건설업자(이하 “건설업자”라 한다), 「주택법」 제12조제1항의 규정에 의하여 건설업자로 보는 등록사업자(이하 “등록사업자”라 한다) 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다. 
③ 도시환경정비사업은 조합 또는 토지등소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다.

시행령 제14조(공동시행자 및 지정개발자의 요건) ①법 제8조제1항 및 제3항에서 “대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자”란 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자와 「국유재산법」에 따라 출자된 주식회사 한국감정원을 말한다.

동조에 의할 경우 주택재개발사업조합이나 도시환경정비사업조합은 ①시장·군수, ②주택공사등, ③건설업자, ④등록사업자, ⑤신탁업자, ⑥한국감정원 중 하나와 공동으로 사업을 시행할 수 있다.

3. 제11조 시공자의 선정과의 구별

도시정비법상 시공자의 선정에 대해서는 도시정비법 제11조에 따라야 한다.

제11조(시공자의 선정 등) ① 조합은 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 국토교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다. 

 
동조에 의할 경우 조합은 ③건설업자 또는 ④등록사업자를 시공자로 선정하게 되어 있다. 제8조와 제11조의 건설업자나 등록사업자는 동일한 개념이다. 여기서 건설업자와 등록사업자를 공동시행자로 선정하는 것과 시공자로 선정하는 것이 다른가 하는 의문점이 발생한다.

4. 공동시행제도의 연혁

공동시행제도는 도시정비법 제정 당시부터 존재하던 제도이다. 2002년 12월 30일에 제정된 도시정비법은 위 ①②를 공동시행로 선정할 수 있도록 규정하고 있었다.

 

그런데, 2005년 3월 18일 도시정비법이 개정되면서 ③④⑤⑥이 추가된 것이다. 당시 법개정 이유는 다음과 같다.

주택재개발사업조합과 건설업자 등의 공동사업제도 도입(법 제8조제1항)

(1) 노후불량주거지를 개선하는 주택재개발사업의 경우 주택재개발사업조합이 단독으로 사업을 시행함에 따라 원활한 자금조달이 어렵고 사업을 신속하게 추진할 수 없는 문제점이 있어 이를 개선하려는 것임.

(2) 주택재개발사업조합이 건설산업기본법에 의한 건설업자, 주택법에 의한 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 사업을 시행할 수 있도록 함.

(3) 민간건설업자가 주택재개발사업의 초기단계에서부터 참여하여 자금을 지원하고 주택재개발사업조합의 부족한 전문성을 보완할 수 있어 주택재개발사업이 활성화 될 수 있을 것으로 기대됨.

공동시행자 제도가 결코 생소한 제도는 아니었다. 주택재개발사업이 도시정비법으로 통합되기 전 도시재개발법에 이미 존재하던 제도로서 재개발현장에서 빈번하게 이용된 제도였다.

도시재개발법 제8조 (토지등의 소유자의 시행) ① 재개발사업은 재개발사업구역안의 토지 또는 건축물의 소유자(이하 “토지등의 소유자”라 한다) 또는 그들이 설립하는 재개발조합(이하 “조합”이라 한다)이 이를 시행한다.

② 토지등의 소유자 또는 조합은 건설업법에 의하여 면허를 받은 건설업자 또는 주택건설촉진법에 의하여 등록한 주택건설사업자와 규약 또는 정관이 정하는 바에 의하여 공동으로 재개발사업을 시행할 수 있다.

도시정비법이 제정되면서 도시정비법은 건설업자와의 공동시행제도를 폐지하고 사업시행인가후 시공자를 선정하도록 제도를 변경하였다.

 

하지만 재개발사업의 경우 사업초기부터 시공사가 관여할 필요성이 여전히 존재하였고, 결국 2005년 3월 18일 법개정으로 공동시행제도가 부활한 것이다.

당시 법개정이 이루어지면서 많은 재개발현장에서 시공사 선정이 이루어졌다. 당시 조합설립인가 이전 단계인 추진위원회 단계에서 시공사를 선정하기도 하였는데, 매뉴얼을 살펴보면 ‘시공자 선정’이 아니라 ‘공동시행자 선정’으로 되어 있다.

5. 공동시행제도와 시공자의 차이

공동시행자를 선정하는 것과 시공자를 선정하는 것에는 어떠한 차이가 있을까? 단순화하자면 시행자와 시공자의 차이이다.

 

시행자는 사업의 주체인 반면 시공자는 시행자에 의하여 선정된 협력업체에 불과하다. 공동시행의 경우 공동시행약정을 체결하는 반면 시공자를 선정한 경우에는 도급계약을 체결하게 된다.

 

공동시행약정이나 도급계약이나 모두 계약자유의 원칙이 적용되기 때문에 그 내용에 특별한 제약은 없다.

다만 공동시행제도와 단순 시공자 선정의 제도적 취지의 차이점에서 그 내용구성에 차이가 존재하게 된다.

 

하지만 현실을 살펴보면 시공자제도하에서 운용되고 있는 도급계약서는 공동시행약정서와 크게 다르지 않다.

어느 순간부터인지 시공사를 선정한다고 하면 의례 도시정비법 제11조에 의한 시공자 선정제도를 의미하는 것으로 통용되고 있다.

 

아마 도시정비사업의 사업성이 좋을 때 시공사를 단순한 도급계약자의 지위로 격하시키면서 이렇게 되지 않았나 싶다.

 

어쨌든 양자는 확실히 구별되는 개념이며 공동시행제도는 도시정비법상 여전히 유효한 제도이다.

6. 결어 - 공동시행제도의 활용

사업시행인가 후에야 비로소 시공자를 선정하도록 하고 있는 서울시 도시정비조례에 의하여 사업추진에 난항을 겪고 있는 재개발사업 현장이나 도시환경정비사업 현장의 경우 공동시행자 제도를 활용해 볼 것을 권하는 바이다. 

강정민 변호사/ 법무법인 영진

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