〈도시 및 주거환경정비법〉 상의 정비계획 용적률은 해당 구역의 계획용적률과 기반시설 제공비율에 따른 용적률인센티브로 구성된다. 이를 개발가능용적률이라 한다. 재개발조합이 도로 등 정비기반시설을 설치하여 해당 지방자치단체에 제공하는 경우 용적률 완화를 받는 것은 이 때문이다.
얼마 전 대법원은 용적률 완화 등 반대급부에도 불구하고 〈도정법〉 제65조제2항의 적용을 배제할 수 없다고 했다. 가장 중요한 논거는 위 규정의 적용을 배제할 법적 근거가 없고 위 규정의 적용을 배제할 수 있다면 정비계획 결정 및 사업시행인가와 관련하여 행정청이 자신의 우월적 지위를 악용할 수 있다는 것이다. 이에 따라 용도가 폐지되는 기반시설은 새로 설치하는 기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 재개발조합에게 무상으로 양도되게 됐다.
그러나 서울시는 얼마 전 재개발조합이 용적률인센티브와 연계된 국공유지에 대하여 무상양도를 요구하는 경우에는 우선 용적률 하향 조정을 안내하여 소송취하 등을 유도하고, 무상양도를 하는 경우에는 이와 동시에 무상양도되는 부분을 감안하여 정비계획을 구청장이 직권조정토록 했다. 또 이와 같은 지침을 이행하지 않는 구청에 대하여는 정비기반시설 설치비, 정비계획 수립비 등 시비보조금 지급을 유보하겠다고 했다. 나아가 모든 조합으로 하여금 용적률인센티브와 연계된 무상양도금액 산정방식도 서울시방식에 따르도록 했다.
이와 같은 서울시 입장에 따를 경우 조합은 서울시가 원하는 만큼의 무상양도금액을 포기하거나 그것이 싫으면 사업진척 정도와 상관없이 용적률을 하향 조정해야 한다. 그러나 우선 용적률 완화와 같은 반대급부를 이유로 그와 연계된 국공유지의 무상양도를 포기하도록 하는 것은 대법원 입장에 정면으로 반한다.
이는 조합에 대한 협박에 해당한다. 일반사인 같았으면 강요죄로 처벌받을 수 있다. 대법원이 행정청의 우월적 지위 남용을 왜 〈도정법〉 제65조제2항 후단규정으로 적용 배제 근거를 삼았는지 알 수 있는 부분이다. 또 서울시가 이번 지침을 사업진척 정도와 상관없이 모든 조합에 적용하도록 하는 것은 ‘신뢰보호의 원칙’의 근간을 흔드는 것이다.
재개발조합은 정비계획의 용적률이 결정되면 거기에 맞춰 사업계획을 수립하고 이를 기초로 조합설립동의서를 징구하고 창립총회를 개최한 후 조합을 설립한다. 그리고 사업시행인가를 받게되면 곧바로 분양신청을 받아 관리처분계획을 수립하고 곧 착공에 들어간다.
이와 같은 절차를 행하는 데는 많은 비용이 들어간다. 대법원은 행정청이 개인에 대하여 공적 견해를 표명하고 그 개인이 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 한 경우에는 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용된다는 입장이다. 정비계획의 용적률 결정은 행정처분으로서 행정청의 공적견해 표명에 해당하고 조합설립, 시공사 선정, 사업시행계획 및 관리처분계획 등의 수립은 신뢰에 기한 개인의 조치에 해당한다. 조합이 정비계획의 용적률에 따라 이와 같은 절차를 진행한 것에 어떤 귀책사유가 있다고 할 수 없다. 서울시의 정비계획 용적률 변경이 대법원 판결을 회피하기 위한 수단이라는 점을 고려하면 더욱 그렇다.
결국 서울시의 위와 같은 결정이 신뢰보호원칙에 반하여 위법함은 그리 어렵지 않게 알 수 있다.
나아가 서울시의 용적률완화와 연계된 무상양도금액 산정방식은 타당한가? 법에서 허용하는 무상양도금액을 제한하기 위해서는 법치행정원칙상 반드시 법적 근거가 있어야 한다. 조합의 재산권을 침해하기 때문이다. 따라서 용적률인센티브와 연계된 무상양도금액 산정방식은 법 또는 법의 위임에 따라 법규에 명시되어야 한다. 서울시는 용적률인센티브와 연계되어 공제되는 무상양도금액 산정을 지침으로 운영하고 있다.
그런데 그 내용을 살펴보면, 용적률인센티브에 따른 경제적 이익과 이와 연계된 무상양도금액이 너무 차이가 많이 난다. 모조합의 경우 용적률인센티브에 따른 경제적 이익이 약 30억원인 반면, 이와 연계된 무상양도금액은 약 300억원이다.
그러면 왜 이와 같은 차이가 날까? 용적률인센티브는 건물에 관한 것이므로 반드시 그것에 대한 원가(건설비용)가 있기 마련이다. 그러나 정비기반시설에 대한 무상양도는 주로 토지만에 관한 것이므로 원가개념이 약하다. 서울시는 용적률인센티브의 경제적 이익과 정비기반시설의 무상양도금액을 비교함에 있어 용적률인센티브에 따라 늘어나는 건축면적의 원가를 고려하지 않았다. 용적률인센티브와 연계된 무상양도금액 산정방식이 왜 국회의 통제를 받아야 하는 지를 알 수 있는 대목이다.
