정비사업 감정평가- 국공유지 무상양도①
정비사업 감정평가- 국공유지 무상양도①
정비기반시설 및 국공유재산 관련 감정평가
  • 이철현 감정평가사/ 하나감정평가법인 이사
  • 승인 2017.08.04 10:59
  • 댓글 0
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1. 정비기반시설과 정비기반시설 무상귀속ㆍ무상양도란

재개발‧재건축사업으로 신축되는 것은 비단 아파트만이 아니다. 기존 노후불량주택이 철거되고 새로운 아파트가 들어서게 되면 인구가 늘어나게 되고, 따라서 이에 걸맞게 새로운 도로, 공원, 녹지, 상하수도, 공용주차장, 공동구(전기·가스·수도 등의 공급설비, 통신시설, 하수도시설 등 지하매설물을 공동으로 수용하는 시설), 열가스 공급시설 등의 ‘정비기반시설’이 새로 설치된다.

이렇게 정비사업으로 인해 새로 설치되는 정비기반시설의 부지 및 그 시설물 자체는 비록 사업시행자인 조합이 조합의 비용으로 설치했다고 하더라도 조합이 소유할 수 없다. 정비기반시설이 공공시설로서의 성격을 가지고 있으므로 정비사업이 준공된 후에도 조합이 소유권을 계속 가지며 관리한다는 것은 비효율적이고 법체계에 맞지도 않기 때문이다.

따라서 정비사업으로 새로 설치된 정비기반시설은 준공인가 통지를 한 때에 그 시설들을 관리할 국가‧지방자치단체에 무상으로 귀속된다(무상귀속). 실무에서 ‘기부채납’으로 표현되는 것이 바로 도정법 제66조제2항의 무상귀속을 말하는 것이다.

한편 도로, 공원 등의 정비기반시설은 새로 설치되는 것뿐만 아니라 사업시행 전 기존 정비구역에도 존재하며, 그 대부분은 국‧공유재산이다. 전면 철거방식으로 진행되는 정비사업에서 구역 내에 존재하는 기존 도로, 공원 등의 ‘정비기반시설’은 사업시행과 동시에 그 용도가 폐지될 수밖에 없게 된다.

이렇게 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설의 운명은 어떻게 될까? 위에서 본 것처럼 조합은 자신의 비용으로 도로‧공원 등을 새로 설치했지만 국가 등에 무상귀속됨으로써 상당한 정도의 재산상 손실을 입게 되는데, 이를 보전해주기 위해 그 반대급부로 국가‧지자체 소유인 기존 정비기반시설을 사업시행자인 조합에 무상으로 양도된다(무상양도).

하지만 조합의 손실이 전액 보전되는 것은 아니다. 무상양도되는 기존 정비기반시설의 범위는 조합이 설치해 국가 등에 무상귀속시킨 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용 범위 내로 제한된다. 도정법이 아닌 주택법에 따른 민영주택건설사업에서도 공공시설 무상귀속‧양도 제도가 있지만, 무상귀속이 강행규정임에 반해 무상양도는 임의규정이어서 인가권자인 행정청의 과도한 기부채납 요구가 문제되는 경우가 많다.

그러나 도정법은 무상귀속과 함께 무상양도도 강행규정으로 정하고 있으므로(대법원 2009.6.11.선고 2008다20751 판결 등), 이에 위배되는 행정청과의 매매계약은 무효이고 때에 따라서는 부당이득반환청구도 가능하다(반포주공2단지와 서초구청 관련 대법원 2014.2.2.1.선고 2012다82466 판결).

이렇게 보면 도정법 제66조 제2항의 ‘무상귀속ㆍ양도’는 ‘무상’이라는 표현과는 달리 사실상 ‘유상’이라 할 수 있다. 왜냐하면 조합이 도로 등을 새로 설치해 국가 등에 무상귀속시키는 대가로 구역 내 기존도로 등을 무상으로 양도받는 것이기 때문이다. 즉 도정법의 무상귀속‧양도는 ‘교환’의 성격을 가진다고 할 수 있다.

그런데 구역 내에 용도폐지되는 기존 정비기반시설이 전무해도 새로 설치하는 도로 등은 존재하게 되므로 무상귀속ㆍ양도에 따른 조합의 손익계산서는 구역 내에 기존 정비기반시설이 얼마나 존재하는가라는 우연한 사정에 의해 결정된다.

2. 국공유재산의 매각이란?

그럼 구역 내 국공유재산은 조합에 모두 무상양도되는 것일까? 그렇지 않다. 기존 정비기반시설이라는 용도의 제한과 조합이 새로 설치해 국가 등에 무상귀속시키는 정비기반시설의 설치비용 범위 내라는 이중의 제한을 받는다.

따라서 국공유재산이라고 해도 정비기반시설이 아닌 경우(도로가 아닌 화단, 소규모 공지 등)나 기존 정비기반시설이라고 해도 기존 정비기반시설 가액이 조합의 신설 정비기반시설 설치비용보다 많은 경우에는 그 초과분은 무상으로 양도되지 않고 조합이 유상으로 매입해야 한다. 이렇게 무상으로 양도되지 않는 국공유재산을 사업시행자인 조합에 유상으로 매각하는 것이 도정법 제66조 제6항의 국공유재산 매각이다.

3. 신설 정비기반시설 설치비용과 기존 정비기반시설 가액의 결정방법

그럼 신설 정비기반시설 설치비용은 어떻게 계산될까? 대표적인 정비기반시설인 도로를 생각해보면, 도로를 새로 설치하려면 도로부지(토지) 위에 아스콘 등의 포장비용, 물받이 등 도로가 제 기능을 발휘하기 위한 여러 시설물이 설치돼야 하므로 신설 정비기반시설 설치비용은 그 부지가액과 시설물 등 설치비용의 합으로 구성된다.

도로부지 가액은 감정평가를 통해, 시설물설치비용은 별도의 전문업체가 산정하는 것이 일반적이다. 반대로 기존 정비기반시설인 도로는 이미 도로로 사용되고 있으므로 별도의 시설설치비용을 계산할 필요는 없고 바로 감정평가액으로 도로부지의 가액을 결정하게 된다.

이렇게 정비기반시설평가란 신설 정비기반시설 부지의 토지가액과 기존 정비기반시설의 가액을 산정하는 감정평가를 말한다. (다음 호에는 정비기반시설감정평가와 국공유재산매각평가의 감정평가업자 선정 및 감정평가기준을 구체적으로 살펴보기로 한다.)

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