재건축조합원 지위 양도제한 기존 합헌 결정 유지될 듯

재개발조합원 분양권 전매제한은 위헌 가능성 높아 정책 제고 돼야

1. 실수요 보호와 단기투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안

8·2 부동산 대책은 투기가 우려되는 지역을 투기과열지구·투기지역으로 지정해 투기로 인한 시장불안을 차단하려는 내용을 담고 있다.

또, 다주택자의 양도차익에 대한 과세체계를 정비함과 더불어 주택담보대출을 규제해 단기투자유인을 억제함으로써 주택시장 질서를 바로잡으려는 의지도 녹아 있다.

정부의 이번 방안으로 재건축·재개발사업에서는 2018년 1월부터 재건축 초과이익환수제가 예정대로 시행되고, 재개발 분양권 전매가 제한되며, 재개발 임대주택 의무비율이 상향되고, 재건축 등에서 재당첨 제한이 강화될 전망이다.

이러한 재건축·재개발 규제는 이번 8·2 부동산 대책으로 새롭게 도입된 제도도 있으나 이미 존재하던 규제가 정부의 투기과열지구 및 투기지역 지정에 따른 효과로 실효성을 갖게 되거나 또는 더 강화된 것들이다.

이 글에서는 투기과열지구 내 재건축조합원 지위 양도제한 강화와 재개발 및 도시환경정비사업의 조합원 분양권 전매제한과 관련해 그 위헌성 여부를 살펴보고자 한다.

특히, 재건축조합원의 지위 양도제한과 관련해서는 이미 헌법재판소에서 위헌성을 판단한 적이 있기에 기존의 헌법재판소의 결정을 살펴보고 8·2 부동산 대책에 따라 변화하는 경우 헌법재판소의 기존입장에 변화가능성이 있는지도 살펴보겠다.

한편 재개발 등 조합원 분양권 전매제도의 경우 아직 법안을 확인할 수 없어 정확히 판단을 하는 것은 어려우나 일반적인 관점에서 위헌여부를 살펴보겠다.

2. 재건축조합원 지위 양도제한 및 재개발 등 조합원 분양권 전매제한 규정(법령의 변천사)

1) 제19조 제2항 제1호 세대원 전원 이전의 예외 2003년 12월 31일 조합원 지위양도금지 조항 신설 당시에는 사업구역이 수도권에 위치한 경우에는 수도권 밖으로 이전하는 경우에 한한다고 규정해 서울에서 인근 경기도의 수도권 지역으로 이주를 하더라도 조합원 지위양도를 금지하고 있었다. 그러나 2009년 2월 5일 일부개정으로 수도권 밖이 아닌 다른 시 또는 군으로 전세대원이 이전하는 경우에는 조합원 지위를 양도할 수 있도록 허용했다.

2) 제19조 제2항 제4호 불가피한 사정으로 양도하는 경우 계속보유기간의 변화 2005년 5월 18일 도시정비법 시행령을 개정하면서 제30조 조합원 지위양도금지 조항의 예외로 “불가피한 사정으로 양도하는 경우”를 규정하면서 계속 소유기간을 5년으로 규정했다. 이후 2009년 8월 11일 시행령 일부개정을 통해 그 기간을 2년 내지 3년으로 완화했다. 그런데 이번 8·2 부동산 대책에서 다시 3년으로 강화하기로 한 것이다. 이는 새로운 시행령의 개정으로 확정될 것이다.

3) 투기과열지구 내 재개발·도시환경정비사업 조합원의 분양권 전매제한 입법예정 기존에 재건축조합의 경우 조합원 지위의 양도를 금지했던 반면, 재개발 등의 경우에는 조합원 분양권의 전매가 허용돼 평등권에 반한다는 주장이 제기돼 왔다. 이에 8·2 부동산 대책에서는 재건축과 재개발 등 사업장 간 형평성을 맞추고 일반분양과 재건축 사업장에서 나타날 수 있는 ‘풍선효과’를 막기 위해 재개발 등의 경우에도 분양권 전매를 금지하는 도시정비법 개정안을 발의하겠다고 발표했다. 재개발 등 조합원 분양권 전매제한 규정은 향후 입법안을 통해 구체적으로 확인이 가능할 것이다.

3. 헌법재판소의 2008년 결정례

도시및주거환경정비법 제19조 제2항 등 위헌확인(전원재판부 2004헌마155, 2008.9.25.) 이미 헌법재판소는 투기과열지구로 지정된 지역에서의 재건축사업의 경우 조합설립인가 후 당해 재건축사업의 토지 등을 양수한 자는 조합원이 될 수 없도록 한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제19조 제2항 본문(2003.12.31. 법률 제7056호로 개정되고 2005.3.18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것)과 조합설립인가 후 당해 재건축사업의 토지 등을 양수한 자가 조합원 자격을 취득할 수 없는 경우에 그에 대한 청산 시 청산금액을 조합설립인가일을 기준으로 산정하도록 한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제19조 제3항 제2문(2003.12.31. 법률 제7056호로 개정된 것)이 재산권을 침해하는지 여부에 대한 헌법소원사건에서 합헌이라고 판단했다. 결정례를 보면 그 이유는 크게 4가지로 요약된다.

첫째, 토지재산권의 강한 공공성 등에 비추어 볼 때 재건축주택에 대한 투기수요를 차단해 국민의 주거 안정을 확보하려는 입법목적은 정당하고, 투기과열지구 안의 재건축조합원의 명의변경을 금지하는 것은 이러한 입법목적을 달성하는 데에 효과적인 방법이라고 보여진다.

나아가 법이 규제대상지역을 투기과열지구로 한정하고, 직장변경, 취학, 결혼 등의 사유로 세대원 전원이 타지역으로 이주할 경우에는 예외적으로 조합원 지위 양도를 허용하고 있으며, 이 법 시행 전에 재건축조합 설립인가를 받은 조합원으로부터 토지 등을 양수한 자에 대하여는 이 법조항의 적용을 배제하고 있는 점 등을 감안해 볼 때, 이 조항이 헌법상 재산권을 지나치게 제한하는 것으로 볼 수 없다.

둘째, 구 주택법 시행령 등 관계 법령에 따르면 재건축조합과 주택법상 지역·직장조합은 전매제한의 기간상 원칙적으로 차이가 없고 다만 예외 인정 범위와 관련해 세부적인 차이가 있으나, 주택조합의 주택건설사업은 신규개발사업으로서의 성격을 가지는 것으로서 기존에 있던 주택을 정비하는 사업인 재건축사업과는 기본적으로 그 성격이 상이한 점 등을 감안할 때, 주택법상 지역·직장조합에 비해 재건축조합을 불합리하게 차별해 평등권을 침해하는 자의적인 차별이라고 볼 수 없다.

셋째, 재건축 주택에 대한 투기수요를 차단해 국민의 주거 안정을 확보하려는 입법목적은 정당하고, 청산금액 산정기준일을 조합설립인가일로 정하도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하는 데에 효과가 있다고 볼 것이며, 나아가 이 조항이 청산금액의 산정기준일, 금액 등과 관련해 사업시행자와 토지 등의 양수인 사이의 협의를 배제하고 있지 않고 있다는 점 등을 감안해 볼 때, 이 조항이 헌법상 재산권을 지나치게 제한하는 것으로 볼 수 없다.

넷째, 청산금액과 관련해 법은 비조합원과는 달리, 재건축조합의 조합원으로서 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청을 철회한 자 등의 경우에는 협의 불성립 시 현금청산기준 시점을 ‘청산 시’로 규정하고 있다. 그런데 재건축사업의 취지 및 투기방지라는 입법목적에 비추어 볼 때 재건축조합 설립인가 후 조합원 지위 양도의 제한으로 인해 정상적으로는 주택공급을 받지 못하리라는 것을 알면서도 재건축대상 토지 등을 구입한 비조합원과 기존의 조합원이 동일한 지위에 있다고는 볼 수 없으므로, 위 양자를 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다.

4. 조합원 지위 양도 및 분양권 전매 제한의 위헌성

현 시점에서 2008년의 헌법재판소의 합헌결정은 유지될 가능성이 높아 보인다. 특히, 토지재산권의 강한 공공성 등에 비추어 볼 때 재개발, 재건축 등 도시정비사업에 있어 주택에 대한 투기수요를 차단해 국민의 주거안정을 확보하려는 입법목적은 정당하다고 판단될 것이다. 

더불어 재건축조합원의 조합원 지위 양도제한은 최초 신설당시보다 예외적으로 허용하는 경우의 범위가 세대원 전원 이주시 인근지역으로 이주하는 경우에도 허용됐다. 계속 거주의 요건 역시 이번 8·2부동산대책에서 일부 강화된 것처럼 보이나 이는 2005년 시행령의 5년 소유조건에 비해 완화된 것이라 할 것이다.

따라서 재건축조합의 조합원 지위양도 제한 규정에 대한 합헌 결정은 유지될 가능성이 높다. 

한편, 재개발 등의 경우 조합원의 분양권을 전매하도록 허용하던 것을 8·2부동산대책을 통해 전매를 금지하겠다는 것은 재개발 등의 특수성을 무시한 지나친 제한 입법이다.

도시재개발사업은 당해 구역 주민들이 전원 동의하지 않더라도 도시기능을 회복하고 공공복리의 증진을 위해 다소 강제적인 방법으로 시행되는 공공사업으로 원래 국가나 지방자치단체가 해야 하는 것을 위탁받아 시행하는 것과 다름이 없다.

따라서 해당 구역 주민들의 동의 아래 시행되는 주택건설촉진법상의 단순한 주택개량이나 재건축사업과는 공공성의 유무에 있어서 근본적인 차이가 있다는 것이 헌법재판소의 입장이었다(헌법재판소 1997.4.24. 96헌가3, 96헌바70 전원재판부 결정).

이처럼 조합원의 의사보다는 공공의 목적을 위해 강제가입 등의 성격을 갖는 재개발조합원의 경우 조합원이 갖는 유일한 재산(이는 소외되고 낙후된 지역의 조합원등 상당수가 재정적인 여유가 없다는 점을 감안한 것이다)의 처분권을 제한하는 것은 헌법상 보장하고 있는 재산권에 대한 중대한 침해가 될 수 있다고 판단된다.

또한 헌법재판소가 그동안 취한 태도에 따를 때 재개발조합원에 대해 단순히 풍선효과를 방지하기 위한 목적으로 “다른 것을 같게” 취급하는 것은 실질적 평등의 원칙에도 반한다 할 것이다.

향후 입법과정에서 구체적인 법안을 살펴보아야 하겠지만 재개발조합원의 분양권 전매제한은 헌법에 반할 소지가 있어 재고돼야 한다.