정비사업 감정평가- 국공유지 무상양도④
정비사업 감정평가- 국공유지 무상양도④
  • 이철현 감정평가사 / 하나감정평가법인 이사
  • 승인 2017.09.13 14:58
  • 댓글 0
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국공유재산 매각을 위한 감정평가의 기준 : 도로를 중심으로

국공유재산(토지)는 크게 점유지와 비점유지로 나눠 볼 수 있다. 점유지는 私人인 조합원이 건물 등으로 실제 점유ㆍ사용하고 있는 토지나 지목이 대, 전, 답 등인 경우이며, 비점유지는 대부분 도로이며 일부 하천, 구거 등이 해당된다.

도시 및 주거환경정비법은 정비구역 내 국공유재산은 정비사업 외의 목적으로는 매각하거나 양도할 수 없다고 정함과 동시에 국유재산법이나 공유재산및물품관리법이 정하는 국공유재산 매각의 일반원칙과 달리 당해 정비사업의 시행자 또는 점유자ㆍ사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있다고 규정하고 있다(도정법 제66조제3항,제4항).

점유지는 점유하고 있는 토지와 동일 단가로 감정평가하면 되는 것이어서 논란이 되는 부분이 없는 편이다.

하지만 도로로 대표되는 비점유지는 구 도시재개발법 당시부터 감정평가기준에 대해 상당한 논란이 있었다. 논란의 핵심은 도로를 통상의 기준대로 인근 토지 가격의 1/3 이내로 감정평가할 것인지 여부이다. 도로는 특수한 경우를 제외하고는 일반적으로 거래되는 물건이 아니어서 그 가치를 정확히 판정하기가 매우 어렵다.

이에 대해 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(토지보상법)은 도로의 성격을 사실상의 사도, 사도법상 사도, 그 외의 도로로 나누고 사실상 사도는 인근토지 가격의 1/3 이내로, 사도법상 사도는 인근토지가격의 1/5 이내로 평가하고 그 외의 도로는 표준지공시지가를 기준으로 정상적으로 평가하도록 규정하고 있는데, 이 규정은 손실보상평가 뿐 아니라 경매평가, 시가평가 등 다른 목적의 감정평가시에도 적용되는 ‘도로에 대한 일반적인 감정평가 기준’으로 널리 인정되고 있다.

정비구역 내 국공유지인 도로는 그 개설경위에 따라 도시계획시설사업이나 환지사업으로 인해 설치된 도로처럼 법적 근거에 근거 설치된 도로와 이른바 ‘사실상 사도’로 분류할 수 있다.

‘사실상 사도’는 자연발생적 도로, 새마을운동으로 일환으로 설치된 도로처럼 도로설치의 법적 근거가 없거나 도로개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로, 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로, 건축법 제45조에 따라 건축허가권자가 그 위치를 지정·공고한 도로, 도로개설당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로를 말하는 것인데, 실무에서 ‘현황도로’라고 불리우는 것들은 대부분 ‘사살상 사도’에 해당한다. 

이렇게 토지보상법 규정에 따르면 1/3 이내로 평가해야 하는 사실상 사도인 국공유지가 매각을 목적으로 경우에는 그 감정평가기준이 달라져야 하는 것인지가 핵심적 사항인 것이다.

그동안 이에 대해 많은 상당한 논란이 있었지만 현재까지 정리된 사항은 아래와 같다. 

즉 국유재산법상 도로는 ‘행정재산’이고 행정재산은 그 용도를 폐지하지 않고서는 매각할 수 없고 이미 도정법 제66조는 사업시행인가의고시가 있은 날부터 용도가 폐지된 것으로 본다는 규정을 두고 있으므로, 비록 토지대장상 지목 및 현황이 도로라고 하여도 감정평가의 기준이라는 측면에서 보면 이를 도로로서 감정평가, 즉 향후에도 도로로서 이용될 것을 전제로 하여 감정평가할 수는 없다는 것이다(이 점은 해당 국공유지가 사실상 사도이거나 도시계획시설 도로이거나 모두 마찬가지이다).

따라서 ① 토지대장상 지목 및 현황이 도로라고 하여도 이미 도로로서의 용도는 폐지된 상태이므로 인근토지의 표준적 이용상황대로 이용될 것을 전제로 하여 평가하되 감정평가대상 국공유지의 개별적 획지조건(사실상 사도 성격의 국공유지는 대부분 그 형상이 극단적으로 불량한 경우가 대부분이다)을 반영하여 평가하게 된다.

그리고 ② 당해 정비사업으로 인해 토지가치가 변동하는 경우 일정한 수준에서 이를 배제하여야 하는 보상평가나 종전자산평가와 달리 매각이라는 감정평가목적에 비추어 당해 사업으로 인한 가치의 변동분도 적정하다고 인정되는 범위 내라면 이를 충분히 반영하여야 한다.

여기서 핵심적인 것은 당해 사업으로 인한 가치변동분 중 어느 정도까지를 적정한 것으로 인정할 것인지의 문제인데, 이에 대해서는 매도청구소송에 따른 시가(時價,市價)감정에 관한 ‘감정평가 실무기준’의 규정을 참고할 수 있다. ‘실무기준’은 매도청구소송 감정평가에서 구해야 하는 ‘시가’의 성격에 대해 “기준시점에 현실화ㆍ구체화되지 아니한 개별이익이나 조합원의 비용부담을 전제로 한 개발이익은 이를 배제”한다고 정하고 있다.

국공유지 소유자인 행정청(관리청)은 법률상 토지등소유자 자격이 있으나(조합원강제가입제인 재개발사업에서는 조합원자격도 보유한다) 당해 정비사업에 분양대상자로서 참여하는 것은 아니므로 국공유지 소유자가 비용부담을 진다는 것은 상정하기 곤란하다.

또한 당해 사업으로 인한 실제 거래가격이 상승하는 경우 그 상승분 및 실거래가격에는 기준시점 당시 미실현이익이 상당한 정도로 포함되어 있다는 점 등을 고려하면, 국공유재산 매각평가시 구역 내 토지의 실거래가격을 있는 그대로 추수하는 것은 바람직하다고 할 수 없다.

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