[하우징헤럴드=안광순 변호사] 1. 사안의 개요
A재개발조합은 세대수 변경을 위한 기반시설 확충 및 용적률 등을 조정하는 내용의 정비구역 및 정비계획 변경 신청을 했고, 당해 지자체에서는 공람공고, 주민설명회, 시의회 의견 청취, 도시계획위원회 심의 등을 거쳐서 2013.10.25. 지자체 고시로 정비구역 정비계획 변경 및 지형도면을 고시했고, 이어서 2013.10.30. 지자체 공보에 위 고시 내용을 게재했다.
구역 내 소유자인 B는 위 변경 처분에 반대하는 바, 2014.4.3. 도 행정심판위원회에 위 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 했으나 90일의 청구기한 도과를 이유로 각하 재결을 받았고, 그 재결서를 송달받은 날로부터 90일 이내에 행정법원에 취소 소송을 제기했다.
2. 고시 공고에 의해 행정처분을 하는 경우
1) 일반론
통상 고시 또는 공고에 의해 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다(대법원 2006.4.14.선고 2004두3847 판결 등 참조).
고시 공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에 알리기 위한 공고문서의 경우에는 그 문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 그 효력이 발생한다(행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 제4조 제3호, 제6조 제3항).
2) 정비구역 정비계획 변경 처분의 법적 성질 및 그 제소기간
재개발사업 정비구역 정비계획 변경 등은 재개발사업의 결과에 이해를 갖는 사람에 대한 관련 사항을 구속적으로 확정하는 행정작용이고, 행정청이 이를 공보 등에 고시함으로써 대외적으로 구속력을 갖게 된다.
다수의 수범자를 전제로 형성되는 이러한 행정 작용은 그 확정사실을 개별적으로 통지하는 것이 기술적으로 매우 어렵고, 그 수범자의 범위를 확정하기도 어려우며, 개별적 통지 방식을 취하게 되면 통지되는 시기에 따라 그 효력발생 시기가 불명확해지는 점, 공보 등에 게재하는 외에 인터넷 홈페이지로 게시했다는 사정만으로 그 고시의 효력을 부인할 수 없는 점 등에 비추어 보면,
원고는 이 사건 처분이 있음을 우편 등의 방법으로 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 그 효력발생일인 이 사건 처분이 인터넷 홈페이지에 고시된 날부터 5일이 경과한 2013.10.31.이나, 또는 적어도 공보 발행일인 2013.10.30.부터 5일이 경과한 2013.11.5.에는 이 사건 처분이 있음을 알았다고 보아야 한다.
그런데 원고는 그로부터 행정심판청구기간인 90일이 지난 2014.4.3. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 했다가 각하 재결을 받았고, 그 재결서를 송달받은 날로부터 90일 이내에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기했다고 하여 그 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되는 것은 아니다(대법원 2011.11.14.선고 2011두18786 판결 등 참조).
3. 정비구역 정비계획 등 변경 고시가 행정절차법 제26조의 불복절차 고지의 대상이 되는지 여부
원고는 이 사건에서 “피고 행정청의 주장대로 고시로 인한 이 사건 처분의 효력 발생을 인정한다고 하더라도, 피고 행정청은 원고에게 이 사건 처분에 대한 행정심판청구기간을 알려주지 아니했으므로, 원고는 행정심판법 제27조 제6항에 따라 이 사건 처분이 있은 날부터 180일 이내에 행정심판청구를 했고 따라서 제소기간을 위반하지 않았다”는 주장을 했다.
이에 대해서 재판부는 “행정절차법 제26조에는 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관해 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다고 규정되어 있고,
한편 행정심판법 제27조 제6항에서는 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 같은 조 제3항의 기간, 즉 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다고 규정되어 있다.
그러한 행정절차법 제2조 제4호가 행정절차법의 당사자를 행정청의 처분에 대해 직접 그 상대가 되는 당사자로 규정하고 있는 점, 구 도정법 제4조 제5항이 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하고, 관계서류를 일반인이 열람할 수 있도록 한 점 등을 종합하여 보면,
재개발사업 정비구역 정비계획 등 변경고시인 이 사건 처분은 행정절차법 제26조의 불복절차 고지의 대상이 되는 처분이 아니라고 할 것(대법원 2010.6.10.선고 2010두5882 판결)이며, 따라서 여전히 같은 조 제1항에 의하여 그 불복기간인 행정심판청구기간은 90일이라 할 것이다’” 판시했다.
4. 결어
대법원에서는 기본계획과 달리 정비구역지정처분의 처분성에 대해서 인정하고 있어서 개별 행정소송의 대상이 된다고 할 것이지만 취소소송의 제소 기한을 도과할 경우 각하를 면할 수 없고, 취소 소송 제소기한을 도과해 불가피하게 무효확인소송으로 진행한다고 할지라도 정비계획의 법적 성질 상 폭넓은 계획재량 등이 인정될 수밖에 없는 바, 승소하기 쉽지 않다.
