창간16주년 기획, 재개발· 재건축 30년… 웃고우는 제도 변천사
창간16주년 기획, 재개발· 재건축 30년… 웃고우는 제도 변천사
초과이익환수·분양가상한제·공공 재개발… 끝없는 아이디어
규제·개입 갈수록 확대… 제도 바뀔때마다 드라마틱한 현장
  • 김병조 기자
  • 승인 2020.06.08 13:50
  • 댓글 0
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1990년대 주택건설촉진법·재개발법 근거로 시작
2001년 지구단위계획 도입·2002년 도정법 제정

[하우징헤럴드=김병조기자] 1990년대부터 본격화한 국내 재건축ㆍ재개발이 햇수로 30년차에 접어들었다. ‘주택건설촉진법ㆍ집합건물법ㆍ재개발법’ 등을 근거로 추진되던 재건축ㆍ재개발사업이 현행 ‘도시 및 주거환경정비법’으로 통합되며 새로운 30년을 앞두고 있다.

지난 정비사업 제도 변천의 큰 흐름은 한 마디로 ‘규제와 공공 개입의 확대’다. 규제와 완화가 반복적으로 이어졌지만, 장기 추세로 보면 규제와 공공 개입의 흐름은 지속적으로 우상향의 그래프를 그려왔다. 이는 그만큼 정비사업이 국민 생활과 직결되는 중요한 사업이라는 역설적 방증이기도 하다.

지난 30년간 제도 시행에서 교훈을 찾기 위해 기존 제도 변천 과정을 거슬러 올라가 주요 내용을 정리했다. 

▲1990년 근거법 제각각의 시대… 재건축은 주촉법, 재개발은 재개발법

1990년대 당시 재건축ㆍ재개발의 근거법은 현행 기준과 비교해보면 법적 콘트롤 수위가 한껏 낮았다. 특히 재건축은 근거법도 명확치 않아 조합설립은 ‘주택건설촉진법’을 근거로, 매도청구는 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’을 근거로 양분화 돼 있었다.

추진위원회도 법적 단체가 아니었으며, 관리처분계획도 인가 대상이 아니었다. 이때는 재개발사업보다 5층 주공아파트 대상으로 한 재건축사업이 주류를 이뤘다. 상대적으로 사업추진이 쉽고 조합원의 경제적 수준도 높아 사업이 빨리 진행됐기 때문이다.

▲2000년 서울시 도시계획조례 제정… 용적률 하락 시대 본격화

도시관리와 무분별한 재건축을 규제하겠다는 명분으로 도시계획조례가 최초로 서울시에서 만들어졌다. 도시계획조례 제정은 곧 재건축 용적률의 대폭 하락을 의미했다. 별도로 지구단위계획을 묶어 놓고, 해당 구역 안에서는 추가적인 용적률을 규제했기 때문이다. 도시계획조례가 바로 그러한 규제의 근거를 제공했다.

기준용적률/허용용적률/상한용적률이란 개념도 이때 나왔다. 예컨대 도시계획법에서 규정된 용적률이 300%라 해도, 지구단위계획구역으로 묶어 200%를 기준용적률로 지정하면, 그에 따라야 했다. 이에 따라 도시계획조례는 한창 활발히 진행되던 재건축사업에 악재로 작용해 조합원들의 집단민원의 대상이 됐다. 머리띠 매고 피켓 들고 서울시청 앞에 나가 시위하는 광경이 자주 연출됐다.

▲2000년 서울 5개 저밀도지구 아파트지구 개발기본계획 결정

대규모 5층 주공아파트가 밀집해 있던 서울 시내 아파트지구에 대한 용적률 등 사업규모가 결정되며 논란이 일었다. 서울 강서구 화곡지구를 시작으로 송파구 잠실지구, 강남구 청담·도곡지구, 강동구 암사·명일지구가 결정됐는데, △용적률 270% 제한 △소형주택 의무건설 비율 30% △공공용지 기부채납 등 크게 3가지가 쟁점이었다. 주민 반발이 가장 심했던 서초구 반포지구는 가장 나중에 결정됐다.

▲2001년 서울시 지구단위계획 제도 도입

지구단위계획 제도가 도입되면서 법률에서 정한 용적률을 그대로 적용하던 것에 제동이 걸렸다. 당시 국토이용관리법과 도시계획법(현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 전신)에서 정한 용적률을 그대로 적용하게 되면서 과밀 우려가 제기됐기 때문이다. 지구단위계획의 기본 구조는 특별한 관리가 필요한 곳에 용적률 규제를 가해 적정 밀도의 도시관리를 한다는 것이다. 강남구 개포지구와 강동구 고덕지구가 지구단위계획 구역으로 묶여 용적률 규제가 가일층 되는 원인이 되기도 했다. 

▲2001년 소형주택 의무건립 제도 부활

당시 건설교통부에 의해 재건축사업에 도시계획조례와 지구단위계획을 통한 용적률 규제에 이어 소형주택 의무건립 제도가 공식 도입됐다. 당초 아파트지구에서 도입됐던 것인데, 중층아파트에까지 적용됐다.

▲2002년 도시 및 주거환경정비법 제정

2002년 12월 30일, 재건축ㆍ재개발을 규정하는 통합 절차법 성격의 도정법이 제정돼 공포됐다. 도정법 시행 자체가 민간 추진 주체들에게는 커다란 규제로 인식됐다. 재건축의 경우 정비계획, 추진위원회 승인, 관리처분인가 등 예전에 없던 생소한 제도가 대거 도입됐기 때문이다.

특히 시공자 선정 시기가 규정돼 당시 재건축 추진 단지들은 비상이 걸렸다. 시공자 선정을 사업시행인가를 받은 후에 할 수 있도록 했기 때문이다. 당시 시공자 선정의 일반적인 관행은 임의 단체인 추진위원회를 설립해 사업주체가 정해지면 곧바로 시공자를 선정하고, 시공자로부터 사업자금을 대여받아 추진해 왔다. 추진위 입장에서는 도정법 때문에 갑자기 돈줄이 사라지는 셈이었다.

도정법 제정이 기정사실화 되자 법 시행 전 시공자를 선정하려는 재건축단지가 장사진을 이뤘다. 당시 각 건설사들은 주말 이틀 동안 4~5곳을 돌며 바쁘게 수주에 나섰다. 부작용도 속출했다. 이때 당시 시공자를 선정한 곳들 상당수가 유권해석에 의해 줄줄이 시공자 계약이 무효로 판정받는 결과로 이어지기도 했다.   

▲2003년 일반주거지역 종 세분… 1종ㆍ2종ㆍ3종

종전까지 ‘일반주거지역 용적률 300%’라는 단일 기준으로 묶였던 도시계획 체계가 3단계로 잘게 쪼개져 용적률이 하락되는 시대가 열렸다. 이때 전국적으로 일반주거지역을 3개 단계로 나눠 1종, 2종, 3종으로 분류가 완료됐다. 이를 통해 서울시의 경우 1종, 2종, 3종이 각 150%, 200%, 250%로 용적률이 하향 조정됐다.

이 과정에서 재건축이 추진 중이던 5층 주공아파트에 대한 종 세분도 진행돼 갈등이 일었다. 어떤 곳은 2종, 어떤 곳은 3종으로 구분됐기 때문이다. 2종으로 구분된 재건축단지 측에서는 모호한 기준으로 결정된 종 세분 결과를 받아들일 수 없다고 항변했다. 이때부터 일반주거지역 종 상향은 정비사업의 주요 이슈로 등장했다. 

▲2003년 도시 및 주거환경정비법 시행

새로운 제도인 도정법이 시행되며 재건축ㆍ재개발 현장이 우왕좌왕했다. 선계획-후개발이라는 사업시행의 원칙이 요구되며, 정비계획 단계에서부터 제도가 생소하다는 민원이 줄을 이었다. 전체적으로는 시공자 선정 시기가 사업시행인가 이후로 미뤄져 전체적으로 정비사업이 위축되는 양상을 보였다. 처음 제정된 재건축ㆍ재개발 통합 절차법이다보니 미진한 부분도 많았다. 이후 도정법은 약 40여 차례 넘는 개정을 거듭하는 수난을 맞았다. 

▲2009년 서울시 한강 르네상스 제도 시행

오세훈 시장이 이끄는 서울시가 2009년 1월 19일 ‘한강 공공성 회복선언’을 발표하면서 서울 한강변에 ‘한강 르네상스’ 프로젝트를 가동했다. 전략정비구역으로 지정된 성수, 압구정, 여의도 등에서 ‘공공관리제도’ 도입해 최고 50층의 아파트를 지어 한강변 활성화 추진을 약속했다. 하지만 공공기여율 등이 과도하다며 주민 반발이 커 속도가 붙지 않았다.

 

공공관리제도·출구전략·뉴스테이 등 잇달아 시행
2015년 분양가상한제 폐지·올해 공공재개발 도입

▲2010년 서울시 공공관리제도 본격 시행

서울시가 2010년 7월 16일 도정조례를 개정하면서 공공관리 시대가 본격적으로 개막했다. 서울시는 ‘분담금 1억원’을 절감해주고, 사업기간도 단축시키겠다며 시행을 공식화했다. 시범지구로 지정된 성동구 성수지구 등을 지정했다. 

▲2012년 출구전략 제도 전격 시행

주택경기 급락에 따른 시장 상황을 안정화시키기 위해 출구전략 제도가 전격 시행됐다. 정비사업 사상 최초로 일몰제, 주민동의 등에 의한 조합설립 취소 및 구역해제 제도가 도입돼 사업을 원점으로 돌릴 수 있는 근거가 마련됐다.

한편 해제된 구역에 대한 매몰비용 지원 제도도 가동되는 한편 해제 지역에 적용할 수 있도록 소규모 정비사업인 가로주택정비사업 및 주거환경관리사업 제도도 새로 도입됐다. 전격적으로 시행된 출구전략에 대한 부작용도 많았다. 합리성이 떨어진 구역해제 기준으로 부당하게 해제됐다는 반발이 적지 않았다. 

▲2014년 재건축 소형주택 의무비율 폐지

재건축사업을 추진할 때 전용면적 60㎡이하 주택을 일정비율 짓도록 의무화한 ‘소형주택 의무비율 제도’가 폐지됐다. 당시 박근혜 정부는 이러한 내용을 담은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 시행령을 개정해 공포했다. 국토부는 재건축시장에서 주택 수요변화에 맞춰 자발적으로 60㎡이하 소형주택을 공급하고 있어 소형주택 의무비율을 유지할 실효성이 적다는 점을 반영했다고 밝혔다.

▲2015년 정비사업 뉴스테이 시대 개막

박근혜 정부가 침체된 정비사업 활성화를 위해 정비사업과 뉴스테이를 접목시킨 기업형 임대주택사업 제도를 내놨다. 사업 초기단계에 일반분양 물량을 전부 인수하는 매매계약을 해 조합의 미분양 리스크를 해소하고 정비사업비 절감 효과를 통해 사업의 정상화를 도모하겠다는 게 핵심이다. 단점은 일반분양가가 상승했을 때 뉴스테이 포기 현장이 나온다는 것이다. 최근 인천과 부산 등지에서 탈뉴스테이 행렬이 이어지고 있다. 

▲2015년 일몰제 확대… 2012년 1월 31일 이전 구역들도 모두 포함

2012년 출구전략 당시 일몰제 효과가 미진하다는 판단에 일몰제를 확대 적용하는 법안이 시행됐다. 기존 일몰제는 2012년 2월 이후부터 구역들이 일몰 대상이었는데, 2012년 1월 31일 이전에 정비계획을 수립한 구역도 일몰 대상에 포함시켰다. 주요 내용은 이 제도 시행일인 2016년 3월 2일을 시작으로 4년 후까지 조합설립신청이 없으면 구역해제 되도록 했다. 그 시기가 2020년 3월 2일로 도래해 일부 지역이 해제됐다. 

▲2015년 분양가상한제 폐지로 정비사업 활성화

2015년 4월 1일부터 민간택지에 대한 분양가상한제 탄력 적용이 시행되면서 재개발·재건축 정비사업 시장에서 분양가 훈풍이 일었다.

▲2015년 정비사업 매몰비용 쥐꼬리 지원

출구전략과 함께 도입된 매몰비용 지원 제도의 한계가 드러났다. 매몰비용 지원 제도가 있지만 턱없이 낮은 비용이 지원돼 허울뿐인 제도라는 지적이 나왔다.

주요 내용은 매몰비용 지급의 대상이 ‘사용비용의 70%’가 아니라 ‘인정금액의 70%’라는 것이다. 100억원을 사용했다고 비용 지원을 신청하면 100억원이 모두 인정되는 게 아니라 100억원 중 50억원만 영수증 증빙이 가능할 경우 50억원만 인정되는 식이다. 결국 이렇게 인정된 50억원의 70%인 35억원만 지원이 가능한 것이다. 무분별한 해제가 능사가 아니라 지원을 통한 사업 부활이 바른 해법이라는 지적이 나왔다.  

▲2015년 재개발 임대 의무 건립비율 완화

재개발 임대주택 의무 건립비율이 하향 조정됐다. 우선 인천광역시가 가장 발 빠른 행보를 보였다. 인천시는 임대주택 의무 건립비율을 기존 17%에서 0%로 낮추는 파격적인 결정을 내렸다. 뒤이어 용인시와 의정부시, 의왕시, 평택시, 광명시, 구리시 등 6곳은 종전 17%였던 재개발 임대주택 의무 건립비율을 12%p 하향한 5%로 정했다. 또 안양시와 부천시의 경우에는 8%로 완화했다. 

▲2017년 조합 발주 모든 용역 일반경쟁입찰 의무화

계약 투명성을 높이자는 취지로 정비사업 과정에서 이뤄지는 모든 계약에 사실상 일반경쟁입찰이 적용됐다. 조합이 발주하는 모든 용역계약에 대한 일반경쟁입찰을 의무화시킨 것이다. 이어 1년 뒤 발표된 ‘계약업무처리기준’에서는 새로운 시공자 선정 기준이 발표됐다.

기준에 따르면 시공자가 입찰서 작성시 이사비, 이주비, 이주촉진비, 재건축부담금, 그 밖에 시공과 관련이 없는 사항에 대한 금전이나 재산상 이익을 제공하는 제안을 할 수 없도록 금지시켰다. 

▲2018년 재건축 안전진단 기준 강화…  사실상 재건축 규제 강화

국토부가 2018년 2월 21일 구조안전성 가중치 상향(0.20→0.50) 및 주거환경 가중치 하향(0.40→0.15) 조정 등이 골자인 ‘안전진단 정상화 방안’을 전격 도입했다. 방안 발표 후 단 10일간의 행정예고를 거쳐 3월 5일부터 기습 시행에 돌입해 졸속 도입 논란이 일었다. 이는 사실상 재건축을 초기 단계에서 막겠다는 뜻으로 풀이됐다. 이에 재건축을 준비 중이던 서울 양천·노원·마포·강동·은평·서대문구 등 비강남권 노후아파트 주민들은 집단반발 했다. 

▲2018년 전방위 대출규제

정부가 8.2대책을 통해 주택담보인정비율(LTV)을 30~40%로 축소하면서 이주비 대출 금액이 줄어 이주를 계획하고 있던 재건축·재개발구역 내 조합에 불똥이 떨어졌다. 일부 조합들은 증권사와 투자은행을 통해 추가 이주비 대출을 계획했지만 금융당국의 제동으로 모두 무산됐다. 한편 서초구 신반포3차·경남아파트는 도정법 조항을 근거로‘세입자에게 보증금을 반환하기 위한 대출’이라는 해법으로 이주비 대출 문턱을 넘어 2018년 11월 30일 이주를 완료했다. 

▲2018년 전부 개정 도정법 시행

전부 개정된 새로운 도정법이 본격 시행됐다. 2017년 2월 8일 공포된 개정법이 1년의 유예기간을 거쳐 2018년 2월 9일부터 시행에 돌입했다. 전부 개정이 진행됐다는 점에서 정비사업 전반에 적잖은 변화가 예고되고 있다. 개정 내용의 큰 틀은 법률을 단순화시키고, 체계를 재정비했다. 또한 하위규정인 ‘계약업무 처리기준’을 통해 시공자를 포함, 조합이 발주하는 일정 규모이상 모든 협력업체 선정 시 일반경쟁입찰과 전자입찰 제도가 의무적용 됐다. 

▲2018년 재건축 초과이익환수제 부활

그동안 적용 유예를 거듭하던 재건축 초과이익환수제가 결국 시행이 결정됐다. 이에 2018년 5월부터 해당 지자체에서 조합에게 재건축 부담금 예정액이 통보되고 있다. 2018년 5월 서울 강남권에서 처음으로 서초구 반포현대아파트가 재건축 부담금 예정액으로 1인당 1억3천569만원을 통보받았다.

7월에는 은평구 구산동 연희빌라가 1인당 770만원을, 9월에는 송파구 문정동 136번지 일원 재건축사업이 1인당 5천796만원을, 11월에는 광진구 자양아파트가 1인당 320만원을 각각 통보받았다.

한편 초과이익환수제는 많은 부작용을 안고 있는 제도로 비판받고 있다. 미실현이익에 대한 부과 등 위헌성이 지적받고 있는 것이다. 이와 관련해 2020년 헌법재판소는 일단 합헌 판결을 내렸다. 전문가들은 이번 판결이 부과처분 자체에 대한 판단이라며 제도 자체에 대한 위헌성은 여전히 존재한다는 입장이다. 

▲2020년 분양가상한제 시행

정부가 분양가상한제 시행에 나섰다. 주택법 시행령의 개정으로 민간택지에도 분양가상한제를 확대 적용할 수 있게 됐다. 분양가 상한제 적용 지역을 3개월간 주택가격 상승률이 소비자물가 상승률의 2배를 초과한 지역 중에서 지정할 수 있도록 하던 것을 투기과열지구 중에서 지정할 수 있도록 한 것이다.

구체적 적용 대상 지역은 주거정책심의위원회에서 결정하는데, 시·구가 아닌 동별로 세부 지정을 할 수 있도록 했다. 4월 말부터 시행될 예정이었던 것이 코로나19 사태로 7월 말로 3개월 유예된 상태다.

▲2020년 재개발 현장 임대주택 비율 강화

국토부가 재개발사업에 대한 공공임대주택 의무비율 한도를 상향에 나섰다. 기존에는 시행령과 지자체 조례 등으로 통상 15% 정도 수준에서 의무비율이 부과됐지만, 이번 개정안은 그 상한을 20%까지 높이고 추가로 부과할 수 있는 상한을 10%를 추가해 최대 30%까지 강화하도록 했다.

▲2020년 공공 재개발 선언... LH, SH 참여

올해 들어 공공 개입의 수위가 더욱 높아졌다. 공공성을 강화하는 공공재개발사업이 도입되기까지에 이른다. 조합의 선택에 따르는 외형을 갖췄지만 다양한 인센티브로 참여를 유도하고 있는 상태다. 공공 참여시 주택공급활성화지구로 지정해 분담금 보장, 분담금 부족시 대납, 저리 융자 및 용적률 상향 등의 당근책을 제안했다. 이를 통해 사업기간도 종전 10년에서 5년 이내로 앞당기겠다고 공언한 상태다.

 


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