김호권 발행인 HUG 분양보증 심사방식 개선 바람직
홍봉주 변호사 규제따른 주택공급 차질… 시장왜곡
진상욱 변호사 HUG독점체제 유지할 이유 없어
안중호 대표 한국감정원 공사비 검증 독점 부작용
유기열 대표 분양가상한제로 정비사업 중단 불가피 

이기열 팀장 정비사업 순기능 절대 포기해선 안돼
이우진 세무사 초과이익 실현되는 시점에서 과세해야
김만길 조합장 부담금 분배에 명확한 기준 마련 시급
김종일 감정평가사 초과이익부담금 액수 커 불안 우려돼

 

[하우징헤럴드=문상연기자] 문재인 정부의 재건축·재개발 규제책들이 끊이질 않고 쏟아지면서 정비업계에 한파가 지속되고 있다. 문재인 정부는 3년간 무려 19번의 부동산 대책을 쏟아내면서 모든 규제책들을 총 동원했다. 이런 규제책들이 이중 삼중의 겹층 구조로 쌓여 조합들의 사업 추진 자체가 불가능할 정도까지 도달했다.

정비업계에서는 연이은 부동산 대책으로 불필요한 겹규제 형태를 갖고 있는 현행 제도의 전면적인 재검토가 시급하다는 지적이다. 이에 하우징헤럴드는 창간 16주년을 맞아 업계를 대표하는 전문가들을 초빙해 현 제도의 문제점을 분석하고 해법을 모색해 봤다.

 

1.정비사업을 바라보는 정부의 인식

▲김호권 발행인=현 정부는 부동산 가격을 안정화시키기 위해 각종 규제책들이 쏟아내고 있다. 특히 정부의 규제책들이 재개발·재건축사업에 집중되면서 과도한 겹규제 구조로 이어지고 있다. 이에 노후주거지역 주민들이 큰 고통을 받고 있다. 현 정부의 규제책들에 대한 전반적인 생각을 말씀해 달라.

▲유기열 대표=부동산 시장에서 정부의 개입은 통상 있어왔고 탐욕스러운 시장 참여자들로 인해 시장이 왜곡될 때 이러한 정부정책은 정당한 것으로 인식돼 왔다. 그러나 현시점에서 정비사업분야에 대한 정부 개입은 과도하다고 생각된다. 정부의 규제 강도는 시장에서 수용하기 어려운 수준이고, 머지않아 ‘시장의 저주‘가 시작될 것이다.

이미 착공과 분양승인이 이뤄진 사업지를 제외하면 앞으로 상당기간 공급이 끊길 가능성이 높다. 공급이 원활하게 이뤄지지 않는 시장의 모습은 우리가 상상하기 어렵지 않을 것이다. 경제가 악화되면 주택시장도 그 영향으로 인해 안정되겠지만 어느 정도 정상적인 싸이클로 들어서게 되면 주택가격은 굉장히 불안하게 움직일 것이다.

▲안중호 대표=정비사업의 정의를 보면 ‘도시 및 주거환경정비법’에 따라 도시 기능을 회복시킬 목적으로 기반시설을 새롭게 정비하거나 주택 등의 건축물을 개량, 신축하는 사업을 말한다. 정의에서 보듯이 제일 큰 기능이 도시 기능회복, 즉 낡은 상하수도, 전기 및 가스설비, 도로 교통 공익 기반시설 등의 개선을 통해서 낡은 도시에서 새로운 도시로 거듭나게 된다.  

공공은 노후하고 슬럼화된 구역들을 도시의 새로운 기능을 갖추도록 하기 위해 재개발·재건축사업을 위한 기본계획을 수립하고 있으면서 이들 사업에 대해 과도한 규제로 진행을 어렵게 한다는 것은 어불성설이며 앞뒤가 맞지 않는 행정이라 할 수 있다.

지금 집값 상승의 원인을 들여다보면 원인은 생각보다 어렵지 않게 찾을 수 있는데 이것은 전문가가 아닌 일반인들도 알고 있는 수요와 공급에 원인이 있다고 할 수 있다.

지금이라도 재개발·재건축의 과도한 겹규제 정책보다는 빨리 사업이 진행되게 도와 신규아파트의 공급을 지속적으로 늘린다면 시장에 맞게 공급이 늘어나면서 자연스럽게 주택가격이 안정될 것이다. 재건축·재개발의 활성화와 역세권 공공임대, 역세권 활성화(컴팩트 시티), 역세권 2030 청년주택 등을 공급해 자연스레 수요공급 법칙에 맞는 시장안정을 도모해야 할 것이다.

▲이우진 세무사=부동산가격 상승 요인은 저금리 시대에 예금, 주식, 기타 투자처를 찾지 못하고 한편으로는 문화시설, 기본 인프라, 친환경시설, 교육, 쇼핑, 의료시설 등 살기 좋은 주거환경을 갖춘 주택의 수요에 대한 공급이 부족한 현상 즉 희소성의 원칙에 기인한다. 따라서 정부에서는 정확한 진단과 아울러 적재적소에 늦지 않은 주택공급방안을 제시해 시민들에게 심리적 안정을 줘야하고 주택 공급을 저해 하는 규제를 완화·철폐해야 한다.

▲홍봉주 변호사=정비사업에 공적 부담을 늘리고 부동산투기 억제를 위한 과도한 규제책들이 집중되다 보니 사업성 악화로 사업추진 자체가 우려되고 있다. 결국 주택공급에 차질을 빚어 주택시장이 왜곡될 것이다. 정비사업을 부동산투기의 온상으로 이해하고 마치 ‘정비사업을 하지 말라’는 식의 정책은 행정편의주의의 극치로, 정책이라 할 수 없다. 부동산투기 문제를 해결하기 위한 정책개발에 더 진지한 고민이 필요하다.

▲이기열 팀장=정비사업을 통해 일부 사람들은 투자를 하고, 일부 사람들은 더 낙후된 지역으로 삶의 터전을 옮겨야 한다. 그러나 대부분의 사람들은 평생 모은 돈으로 평생소원인 새집을 장만하는 아주 평범한 사람들이다. 그래서 누군가에게는 그것이 전부일 수도 있다.

때문에 행정가들은 정치가 아닌 행정을 해야 한다. 누군가에게는 그것이 전부일 수 있다는 생각으로 신중 또 신중해야 한다. 특히 정비사업이 가지는 순기능을 포기해서는 안 된다. 정비사업은 우리들의 삶의 공간을 보다 쾌적하고 편리하게 만든다는 분명한 순기능이 있다. 과도한 규제는 일부의 부작용을 해소하기 위해 그 불편함과 불쾌함을 감내하라는 강요와도 같다. 

 

2.분양가 중복 규제

▲김 발행인=오는 7월부터 민간택지에도 분양가 상한제가 적용되면서 정비사업에 큰 타격을 줄 것으로 우려되고 있다. 뿐만 아니라, 이미 오래전부터 HUG의 분양보증 심사가 분양가 통제수단으로 활용해 오고 있다. 이런 대표적인 분양가 중복 규제에 대한 개선 방향과, 현재 과도한 분양가 규제에 대한 의견을 말씀해 달라

▲이 세무사=분양가를 규제하게되면 정비사업에 대한 수익성 악화로 사업이 부진하게 된다. 각종 세금의 중과세, 대출규제, 조합원 명의 변경금지, 조합원 5년내 재당첨 금지 등으로 충분하다. 최근에는 시장에서 주택가격이 하락되고 있으니 이러한 때 규제는 가급적 줄이고 수요·공급은 시장에 맡기는 것이 바람직하다.

▲유 대표=최근 HUG 분양보증심사 제도가 얼마나 많은 문제를 일으키고 있는지는 도시정비업계 종사자라면 모두가 다 아는 사실이다. 특히 분양보증 업무를 HUG에서 독점하는 것이 문제다. 민간보험회사나 과거와 같이 건설공제조합에서 분양보증업무를 수행할 수 있도록 해야 한다.

더욱 큰 문제는 분양가상한제다. 2019년 8월 정부가 발표한 분양가상한제 기준대로 시행된다면 수도권 등 분양가상한제의 적용을 받는 지역에서의 도시정비사업은 심각한 타격을 받을 것으로 예상된다. 

직접 시뮬레이션한 결과에 따르면 분양가상한제를 실시할 경우 분양가는 시세의 50~60% 수준에 불과한 것으로 나타났다. 현재 사업을 추진하고 있는 조합에서 예상하는 바는 분양가보다 20~30% 낮아진다는 것인데 그 만큼 조합원분담금이 증가하게 되어 조합원들이 감내하기는 어려울 것으로 판단된다. 결국 멈춰서는 사업구역이 많을 것이다.

▲김만길 조합장=분양가규제는 이미 1977년부터 ‘분양상한가’라는 제도를 도입해 시작했다가 2005년 초 공공택지를 공급할 때 건설회사들의 폭리를 통제하고자 만들어낸 분양가상한제로 재가동했다. 이런 분양가 규제를 민간택지에 적용하려드니 재개발·재건축사업장의 반발이 큰 것이다.

현 시대엔 인플레이션으로 유지되는 시장자본주의 구조인 민간주택논리에 적용, 통제하려는 걸 보면 순기능보다 역기능이 더 우려되고 있다. 잘 지은 아파트단지는 일자리 창출부터 중소시민의 희망과 발전의식을 제고할 것이고 디자인이 더 보완되면 한강을 중심으로 미래지향적 관광 상품이 되고도 남을 것이기에 오히려 멋있는 아파트를 장려해야 국가가 번영할 것이다. 

▲진상욱 변호사=분양보증은 건설사 등 사업자가 파산하면 분양계약을 이행할 수 없게 되는 경우 보증기관이 사업 이행, 계약금·중도금 환급을 책임지는 제도다. 지난 2008년 개정된 ‘주택공급에 관한 규칙’에 따르면 사업주체가 주택의 착공과 동시에 입주자를 모집하는 선분양을 하려면 HUG 또는 국토교통부 장관이 지정한 보증보험회사로부터 분양보증을 받도록 하고 있다. 

하지만 현재까지 국토부가 보증보험회사를 추가지정하지 않으면서 HUG가 독점하고 있다. 나아가 HUG는 ‘분양 보증 위험을 관리한다’라는 명분으로 사실상 분양가를 통제해오고 있다. 이에 2017년 7월 공정거래위원회는 시장의 경쟁을 제한하는 규제 개선안을 담은 ‘2017년 상반기 경쟁 제한적 규제 개선과제’를 통해 HUG가 독점하고 있는 분양보증 업무를 2020년까지 경쟁체제로 전환하겠다고 밝히며 현행 분양보증에 대한 문제점을 지적한 바 있다. 

민간택지 분양가상한제를 통해 정부가 직접적으로 분양가 통제에 나서겠다고 밝힌 만큼 더 이상 HUG의 독점체제를 유지해야 할 이유가 없어졌다. 본래 분양보증의 취지를 살릴 수 있도록 보증보험회사를 추가지정 하는 등 개선해야 한다. 

▲김종일 평가사=분양가격 규제가 효과를 발휘하려면 분양시장이 주택시장을 선도할 수 있어야 한다. 그 전제조건으로 주택시장에서 분양시장이 일정비율을 유지할 수 있어야 하는데 연도별로 다르기는 하나 2018년을 기준으로 전체 아파트 매매건수에서 분양물량이 차지하는 비중이 약 10%정도이다. 해당 연도는 분양가상한제 시행 전인데 분양가 규제 이후에도 이 정도 수준을 유지할 수 있을지 의문이다.

 

3.재건축 부담금 중복 과세 논란

▲김 발행인=현재 재건축사업의 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있는 제도는 지난 2018년부터 부활한 재건축 초과이익환수제다. 제도는 도입 당시부터 지금까지 미실현 이익에 대한 과세, 이중과세 등의 논란이 계속돼왔다. 현행 재건축 초과이익환수제의 문제점과 개선 방안은 무엇인가.

▲김 평가사=재건축초과이익환수의 문제는 부담금 액수가 커서 법 시행 유무에 따라 주택시장의 급격한 변화를 초래한다는 것이다. 시장에 대한 규제는 강력한 수단 한 가지보다 여러 방법을 병용하여 부동산 경기의 급등락 보다는 완만한 변화를 유도하는 것이 보다 바람직하다.  

▲홍 변호사=재건축 초과이익환수제는 미실현이득에 대해 과세하는 것으로 조합원들의 재산권을 심각하게 침해하고 있다. 과세 당시에는 이익이 발생했으나 실제 거래 시 그와 같은 이익이 모두 사라질 경우, 결과적으로 조합원들은 가공의 이익에 대해 세금을 내게 된다. 재건축초과이익환수제의 취지는 기존 세법체제를 정비하면 충분히 달성할 수 있다. 따라서 이 제도에 대한 재검토가 필요하다. 

▲김 조합장=현행 재건축 초과이익환수제도에 따르면 국토부와 지자체가 조합에 단순히 전체 구역의 부담금 규모만 통지하고 조합이 임의로 배분하도록 정하고 있다. 개인별 부담금 분배기준이 없을 경우 사업 추진에 막대한 영향을 끼치게 된다. 단독주택 재건축사업은 일반적인 아파트 재건축과는 달리 조합원이 소유하고 있는 주택규모가 천양지차다. 

이에 따라 대부분의 조합들이 초과이익부담금 분배 문제로 갈등이 생겨 관리처분계획 수립은 물론이고 사업자체에 큰 걸림돌로 작용할 것이다. 부담금 분배에 대한 명확한 기준안이 마련되지 않는다면 부동산 가격안정이라는 본래 취지와는 달리 전국의 재건축사업에 혼란만 가중시키게 될 것이다. 

▲이 세무사=현행 재건축초과이익 환수제도는 주택가격 안정을 목적으로 시행됐지만 다음과 같이 여러 측면에서 모순과 비합리성을 갖고 있는 제도다. 따라서 적용유예, 또는 관련 법 개정을 해야 한다.

첫째, 재건축으로 인한 초과이익에 대한 부담금(일종의 세금)이라면 이익이 실현되는 시점에 과세해야 한다. 그리고 보유기간 동안의 이익은 양도소득세 또는 법인세로 이미 부과되고 있는 실정을 감안해야 한다.

둘째, 50%의 부담률이 지나치게 높다. 토지의 개발 사업에 대한 개발 부담금인 경우 25%로써 두 배 이상 높게 규정하고 있어 형평성이 없으며, 지나치게 과중하다.

셋째, 1세대 1주택자로서 이익을 목적으로 하지 않고 오직 주거환경개선을 목적으로 재건축을 하는 실수요자에게 부담금을 징수하는 것은 국민의 주거환경개선과 주거 안정이라는 정부의 역할에 저해요인이 되는 것이다. 다른 세금인 양도소득세나, 종합부동산세의 경우 1세대 1주택자에 대해서는 비과세, 감면, 세액공제 제도를 두고 있다.

 

4. 공사비 및 관리처분 타당성 검증

▲김 발행인=도시 및 주거환경정비법이 전부 개정되면서 공사비, 관리처분계획 등의 타당성 검증이 의무화 됐다. 하지만 현장에서는 법적 구속력 없는 타당성 검증에 대한 실효성에 의문을 제기하고 있다. 나아가 수개월 이상 걸리는 검증기간으로 사업기간만 늘어났다는 평가도 나온다. 실무에서 타당성 검증에 대한 인식과 개선점이 있다면.

▲유 대표=현재 공사비 검증 및 관리처분 타당성 검증은 사후 검증 체계다. 그런데 현장에서 정부의 지원이 가장 필요한 시기는 사업비 중 가장 비중이 큰 공사비가 결정되는 시공자 선정시기이다. 공사비가 어느 정도 선이 타당한지 결정하는데 있어 각 조합들이 어려움을 겪고 있기 때문이다. 시공자 입찰시 조합에서 합리적인 공사비 기준을 가지고 있으면 시공사 선정에 큰 도움이 될 것이다. 물론 정확한 공사비 산출이 대단히 어려운 업무다. 그렇기 때문에 공공의 지원이 절실하다. 

▲안 대표=관리처분이나 공사비 검증은 정비사업의 중요 사항에 대해 인허가권자가 아닌 제3의 기관이 참여하여 정비사업 신뢰성 제고에 일조할 수 있다고 본다. 그러나 전국의 재건축·재개발구역 수에 비해 검증기관이 한국감정원으로만 규정돼 있어 검증기간 지연 등의 부작용이 나타나고 있다. 신뢰성 확보방안이 사업지연으로 이어지지 않도록 제도개선이 필요하다.

검증결과를 만약 조합 또는 시공자 중 한곳에서 받아들이지 않을 경우에는 조합과의 분쟁, 시공자 변경, 법적 분쟁 등으로 이어질 수 있다. 현행 제도는 검증결과에 따른 조정권한이 없기 때문에 오히려 정비사업이 지연될 수 있어 검증에 대한 효과는 없고 분쟁만 일어날 것으로 예상된다.   

▲홍 변호사=검증을 신청하기 위해선 설계도와 시방서를 비롯해 각종 도면 등의 자료제출이 필요한데 문제는 이 같은 요청자료가 실제 착공단계에서야 마련할 수 있다. 또한 요청자료를 준비하기 위해서는 별도 용역업체를 선정해야하기 때문에 추가적인 용역비와 검증결과에 따른 시공자와 협의까지 필요하다는 점에서 마무리 되려면 상당한 기간이 소요된다. 

공사비 검증제도의 취지는 좋으나 검증결과에 대한 법적 구속력이 없다보니 조합과 시공사간의 분쟁만 더 일어날 수 있고 이는 정비사업 기간이 지연됨에 따라 결국 조합원들의 분담금만 더 발생할 수 있기 때문에 현재 제도의 실효성이 있는지에 대한 논의가 필요하다.

 

5.삼중 족쇄로 묶여있는 구역해제 제도

▲김 발행인=최근 정비사업 구역해제 일몰제 적용 유예가 일괄 종료되면서 일몰제가 이슈로 떠올랐다. 이에 재개발·재건축구역에 주민의사와 상관없이 일몰제를 적용해 구역을 해제하는 제도를 폐지해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 현행 ‘도정법’상 허용된 구역해제의 방법은 주민동의, 시장 직권해제, 일몰제 등 세 가지다. 3중 족쇄로 묶여있는 구역해제 제도에 대한 개선 방향은.

▲진 변호사=주민동의에 의한 구역해제 방법이 있는데 무조건적인 일몰제 적용은 주민들의 의사에 반할 수 있고 공공의 목적과도 배치될 수 있다는 점에서 폐지되는 것이 합당하다고 본다.

일몰제를 유지해야 한다면 주민들의 참여도에 따라 결정이 되는 조직 구성 단계, 즉 구역지정부터 추진위원회 승인, 추진위원회 승인부터 조합설립단계까지만 일몰제를 적용하고, 인허가청의 의지에 따라 사업기간이 좌우되는 조합설립인가부터 사업시행인가까지의 일몰제는 폐지하는 것이 타당하다. 매몰비용 문제이나 불필요한 소송 수요를 줄이는 차원에서도 조합설립 이전에 해제하는 것이 합리적일 것이다. 

▲이 팀장=과도한 정비구역 해제에 대한 재검토가 시급하다. 우리 회사는 물론 여러 현장에서 원활히 사업이 진행되고 있음에도 불구, 심지어 인허가까지 완료된 구역도 지자체장의 직권으로 구역이 해제된 경우가 많다. 

노후 환경을 개선하기 위해 주민들이 다시 사업을 재개하려 하지만, 구역해제로 인해 멈춰버린 수년간의 비용이 모두 조합원들에게 전가되면서 분담금에 대한 부담으로 재추진에 난항을 겪고 있다. 현행 구역해제 제도는 주민의사와는 상관없이 지자체장의 잘못된 선택 하나로 많은 사람들이 재산상의 피해를 입을 수 있는 심각한 문제가 있다. 정비구역 해제에 대한 엄격한 기준 정립이 필요하다. 

▲안 대표=서울시의회의 ‘정비사업 출구전략의 한계 및 개선방안 연구’보고서에 따르면 시가 2012~2018년 총 393곳의 정비구역을 해제하면서 착공되지 못한 아파트는 약 24만가구에 달한다. 이와 같이 구역해제가 된 구역들은 가로주택정비사업 등과 같이 소규모정비사업으로 진행을 하는 현장들이 많다. 

재개발·재건축의 갖가지 규제 및 제도로 인해 진행이 늦어지고 안 된다면 낙후된 도심지역은 더욱더 열악해 진다. 

또한 이런 규제들로 기반시설, 도로, 학교 등의 계획을 무산시키고 주변 환경은 생각지 않은 소규모 재개발 등 난개발을 부추기고 있는 것이 아닌지 고심할 필요가 있다.