김호권 본지 발행인 "공공성 강화에 따른 품질·임대부담 우려"
최종기 LH공사 공공정비사업처장 "인센티브 따른 추가이익 부담금서 제외를"
김종일 대한감정평가법인 이사 "구체적 수익산정방식 없어 현실성 떨어져"
윤방현 미래파워 대표이사 "초과이익환수제 면제·안전진단 혜택줘야"
진상욱 법무법인 인본 대표변호사 "중첩된 ‘규제폭탄’ 종합적 재검토 필요해"
장순서 코람코자산신탁 본부장 "영세조합원들 대출규제 완화가 가장 급해"
홍봉주 H&P법률사무소 대표변호사 "주민 이주비 대출규제로 사업지연 악순환"

[하우징헤럴드=문상연 기자] 최근 부동산 정책이 ‘공공 정비사업’등을 도입해 공급 확대책으로 초점이 변하면서 그동안 강력한 규제로 위축돼 왔던 정비사업 시장에 기대감이 커지고 있다.

전문가들은 공공 참여의 확대만으로는 공급효과 한계가 뚜렷해 민간과 공공 모두가 참여하는 투 트랙 전략을 제안한다. 공공 정비사업의 올바른 정착과 더불어 민간 정비사업 활성화를 위해 각종규제의 전면적인 재검토와 개선이 시급하다는 지적이다.

이에 하우징헤럴드는 창간 17주년을 맞아 지난 10일 업계를 대표하는 전문가들을 초빙해 현 제도의 문제점을 분석하고 개선점을 모색해 봤다. 

 

공공정비사업의 올바른 정착을 위한 개선 방안

▲김호권 발행인=3기 신도시를 통한 공공택지 주택공급 대책을 내놓았음에도 불구하고 서울·수도권 주택시장 불안이 지속되자, ‘공공 정비사업’ 카드를 꺼내들었다. 하지만 업계에서는 반응이 엇갈리고 있다. 공기업이 직접 사업에 참여해 안정적이고 빠른 사업추진에 대한 기대감은 높지만, 저품질 아파트 및 임대주택 부담 등 공공성 강화에 대한 우려의 목소리도 나오고 있다. 공공 정비사업 정착을 위해 개선해야 할 점은 무엇인가?

▲김종일 이사=공공 재개발 참여시 수익 산정방식을 명확히 해야 한다. 공공 정비사업의 가장 대표적인 유인책이 ‘확정수익 보장’이지만, 구체적인 근거와 산정방식이 존재하지 않고 단순 기존 대비 ‘10~30%p의 추가수익’이라고만 밝혀 현실성이 많이 떨어진다. 

특히 정부가 지난 2월 4일 발표한 공공 직접시행 정비사업은 수익률 산정 시점을 사업 초기 단계인 ‘기존 정비계획 상 수익률 대비’라는 단서를 걸어 향후 사업추진 과정에서 실제 구체적인 추가 수익금액이 공개될 때 주민들로부터 큰 반발을 불러일으킬 가능성이 크다. 

주민들이 공공을 믿고 사업에 참여할 수 있도록 수익률 보전에 대한 구체적인 방법과 산정시점 및 방법 등을 명확히 해야 한다. 발표대로 정비계획상 수익률을 기준으로 추가수익을 계산한다면 공공지원 민간임대(뉴스테이) 연계형 정비사업과 같은 퇴락의 길을 밟을 수 있다.

공공지원 민간임대 연계형 정비사업 역시 사업 초기 당시 임대사업자가 매입비용을 확정해 도입 당시에는 사업성이 부족한 침체 현장에 많은 환영을 받았지만, 향후 부동산 시장이 좋아지고 사업비 증가 등으로 인해 주민들 기대치에 못 미치는 결과로 이어져 여러 현장들이 일반 재개발로 사업방식을 다시 변경하는 상황이 발생했다.

이를 방지하고자 주민들의 확정 이익을 사업초기 시점뿐만 아니라 관리처분 등의 시점에서 다시 산정해야 할 필요가 있다.

▲윤방현 대표=공공 재건축에 대한 인센티브 혜택도 늘려야 한다. 공공 재개발에는 분양가 상한제 면제 등 다양한 혜택이 주어지지만, 공공 재건축은 용적률과 층수 상향을 제외하고는 특별한 혜택이 없어 관심이 떨어지는 것이 사실이다. 특히 일반분양하는 가구수가 늘어나는 만큼 재건축 부담금으로 인해 사업성 개선 효과는 거의 없다고 보인다. 

이에 공공 재건축 참여를 늘리기 위해 재건축 초과이익환수제, 분양가 상한제 등의 규제를 면제해주는 혜택이 필요하다. 조합원 전매제한 등을 적용한다면 투기수요 근절이라는 목적이 달성 가능하다. 그렇게 되면 공공재건축에 분양가 상한제 면제 등 수익 보장 혜택을 줘도 된다.

또한 재건축 안전진단 등에서도 혜택을 부여한다면 참여할 수 있는 대상이 늘어나기 때문에 노후아파트 단지들 사이에서 공공 재건축 참여를 검토하는 단지들이 늘어날 것으로 보인다. 

▲진상욱 변호사=분양가상한제가 가장 큰 문제다. 실제로 시뮬레이션을 해보면 용적률을 늘려준다고 하더라도 분양가상한제 때문에 이익이 되지 않는다. 분양가상한제 적용을 제외해주면 참여 단지들이 많아질 것이다.

분양가상한제와 함께 재건축부담금 부담을 완화해 줘야 한다. 공공재건축을 적용하면 조합원 및 일반분양 가구가 늘어 재건축부담금이 더 늘어날 것으로 보인다. 분양면적이 늘어난다고 해서 조합원 숫자가 늘어나는 건 아니다. 

즉 분양면적이 늘어나는 만큼 일반분양 물량이 늘어난다는 의미다. 그렇게 되면 계산상으로 재초환의 수익 또한 늘어 재건축부담금 증가로 귀속된다. 이에 따른 제도의 보완 검토가 필요할 것 같다.

사업에 대한 동의를 받기 전 인허가권자와 사전 협의해 사업계획을 사전 확정할 필요도 있다. 용적률 및 층수에 대한 인센티브를 주겠다고 했지만, 지역여건에 따라 인센티브 적용이 다를 수밖에 없다. 

또한 민간 정비사업에서 개략적인 분담금에 대한 검증을 거쳐 조합설립 동의서를 징구하는 만큼 공공 정비사업 역시 지자체와 충분한 협의를 거쳐 실현 가능한 사업계획을 세운 뒤 주민들에게 동의를 구해야 향후 사업추진에 발생할 수 있는 문제를 최소화 할 수 있다.

▲장순서 본부장=공기업의 역할을 명확히 하는 것이 중요하다. 공공 정비사업의 도입 취지는 신탁방식과 마찬가지로 사업성 부족, 주민갈등 등 사업여건이 열악해 오랜 기간 동안 사업이 지지부진한 현장을 살려 주택 공급을 활성화하기 위함이다. 

공공과 신탁사, 민간의 역할이 다르다. 꼭 필요한 현장에 공공이 참여해 가시적인 효과를 낸다면 공공 재개발·재건축이 정비사업의 새로운 유형으로 정착할 수 있을 것으로 기대한다. 

또한 새롭게 도입된 제도인 만큼 적극적인 홍보에 나설 필요가 있다. 신탁방식의 경우에도 도입초기에만 하더라도 신탁에 대한 부정적인 인식으로 주민들의 거부감이 많았다. 공공 정비사업도 민간 정비사업보다 부동산가치 하락을 우려하고 있는 주민들이 많다. 

▲홍봉주 변호사=공공 재개발·재건축사업 추진에 대한 세부 내용을 체계적으로 법으로 명시할 필요가 있다. 막연하게 확정분담금, 추가수익 보장 등만 약속할 것이 아니라 구체적인 수익산정방식 및 시점을 명시하는 것이 필요하다.

또한 현금청산자들에 대한 대책도 필요하다. 공공 정비사업의 경우 원활한 사업추진을 위해 동의율 요건을 4분의 3에서 3분의 2로 완화했다. 반대로 말하면 사업에 반대하는 사람도 그만큼 많을 수 있다는 이야기다. 

정보공개 등 주민과의 소통방식도 명확히 해야 한다. 주민들이 믿고 맡기는 만큼 사업 추진 상황을 정확히 알 수 있도록 정보공개에 대한 규정을 마련해야 한다. 

또한 주택품질 하락 등에 대한 우려가 많은 만큼 시공자 선정뿐만 아니라 주택 품질을 결정하는 마감재 수준, 시공자와의 계약협상 등에서 주민들의 권리를 보장해 줄 규정이 필요하다. 

▲최종기 처장=처음 도입된 제도인 만큼 우려하는 부분을 충분히 공감하고 있다. 공공 정비사업이 올바르게 정착할 수 있도록 많은 방안을 고심하고 있다. 주민들의 불안감을 해소할 수 있도록 서울시하고 충분히 협상한 건축계획과 기존 대비 수익이 개선되는 내용을 가지고 주민 설명회에 나서고 있다. 

그리고 국토교통부·서울시 등이 참여하는 태스크포스(TF)에 추가분담금까지 검증받고 있다. 주민들의 재산이 걸린 만큼 충분한 협의를 거쳐 진행하겠다.

공공재개발의 경우 현재 신축빌라 난립 등의 문제가 발생하고 있다. 이를 막기 위해 오는 7월 14일 시행되는 개정 도정법에 따라 공공재개발사업 예정구역이 신속히 지정 및 고시될 것으로 보인다.

또한 해제구역의 경우 공공재개발 후보지 선정 행위가 서울시 사전타당성 검토 절차 이행에 해당한다고 판단해 건축행위를 제한할 수 있다고 보고 있다. 이를 위해 현재 지자체와 조율 중이다. 

공공 재건축 인센티브에 대해서도 제도개선을 건의했다. 일례로 용적률 상향 등 공공재건축사업으로 인해 발생하는 인센티브에 따른 추가수익을 재건축 부담금 산정시 종료시점 주택가액에서 제외하는 방안을 건의했다. 

한편 현재 공공재개발사업의 추진 현황은 지난 3월 2차 후보지를 발표하면서 지금까지 총 24개 구역을 선정했다. 해당 부지의 면적만 약 100만㎡에 달한다. 이중 LH는 12개 구역을 담당하고 있다. 추진 계획은 2022년 상반기 시행자 지정 및 정비계획수립, 2023년 사업시행인가, 2024년 관리처분인가를 거쳐 2025년 하반기 착공을 목표로 하고 있다. 

공공재건축은 지난해 9월 1차 공모를 통해 총 15개 단지가 사전컨설팅 요청을 접수했다. 검토결과 유보(4곳), 자격 미충족(4곳) 등의 이유로 7곳만 진행하기로 했으며 올해 1월 해당 7개 단지에 대한 사전컨설팅 결과를 통보했다. 이후 5개 단지에서 심층컨설팅을 신청해 조합 요구사항 등에 대해 추가 검토 중이다.

또한 2차 공모를 추진하고 있으며, 컨설팅 신청이 가능한 안전진단 통과 후 사업시행인가 이전 단지 중 각 구청과 협의해 우선 검토대상을 발굴할 계획이다. 이후 조합장 및 추진위원장 등을 대상으로 설명회 등을 통해 공공 재건축에 대해 적극 알리고 참여를 독려하고자 한다.

공공 정비사업은 사업추진이 어려운 열악한 지역들을 위해 도입된 정책이다. 원주민들의 주거환경 개선과 권리보호는 물론 주택공급 확대를 위해 공공의 역량을 총동원하겠다.

민간 정비사업 활성화를 위한 개선 방안

▲김 발행인=정부의 정책 기조가 주택 공급 확대로 변하면서 공공 참여의 확대만으로는 공급효과 한계가 뚜렷해 민간 정비사업 규제 완화 목소리가 커지고 있다. 공급확대책으로 공공 정비사업 카드를 꺼내며 각종 혜택을 부여했지만, 정작 민간 정비사업에 그동안 이어져온 규제는 그대로 유지했기 때문이다. 

정비업계에서는 현행 규제 수위를 완화해 민간 재건축ㆍ재개발을 활용하면 곧바로 빠른 주택공급 성과를 얻을 수 있을 것이라고 지적하고 있다. 이주비 대출규제, 재건축 초과이익환수제 등의 정비사업 관련 각종규제 및 문제점과 개선방안은 무엇인가?

▲김 평가사=재건축초과이익환수의 문제는 부담금 액수가 커서 법 시행 유무에 따라 주택시장의 급격한 변화를 초래한다는 것이다. ‘주택가격 안정화’라는 목적과 ‘초과이익의 환수’라는 수단이 적정한 조화를 이루고 있느냐와 부담금의 산정방식이 합리적인지에 관한 논란이 있다고 본다. 목적과 수단이라는 측면에서는 부담금의 부과율이 주택시장에서 강력한 규제 수단 중 하나라고 볼 수 있는 양도세보다 높아 부과액이 지나치다는 의견이 있을 수 있다. 

재건축 부담금의 또 다른 문제는 조합원이 직접 분양받지 않은 부분인 일반분양수익에 대해서도 과세를 한다는 점이다. 이미 그에 대한 법인세를 납부하기 때문에 이중과세라는 과도한 부분이 있다. 이를 보완하기 위해서는 일반분양수익을 초과이익에서 제외하거나 공시가격을 기준으로 하는 등 과도한 부담금이 부과되지 않도록 해야 한다.

▲홍 변호사=대출규제도 문제다. 현행 대출규제는 부동산투기를 막겠다는 정부의 부동산정책과 맞지 않다. 정비사업에 따른 대출은 정비사업을 진행하기 위한 것이고 정비사업은 도시정비법상 불가피하게 이루어지는 사업이기 때문이다. 그럼에도 부동산투기를 막기 위해 시행되고 있는 대출규제를 정비사업 대출에 그대로 시행하는 것은 너무 획일적인 정책시행이다. 사안의 특수성을 고려한 정책시행이 절실하다. 

특히 이주비 대출 규제의 완화가 필요하다. 이주비는 정비사업 추진을 위해 기존 보유한 주택을 철거하고 새아파트가 지어질 동안 임시 거처를 마련하기 위함인데 주택구입 목적으로 간주하고 과도한 제한을 두고 있다. 이주비 대출 규제로 인해 이주가 지연돼 사업 지연 및 사업비 증가로 이어지는 악순환이 반복되고 있다. 그 결과 현재 주택공급 부족을 불러일으키고 있는 것이다. 

▲진 변호사=공급 확대를 위해 공공 정비사업 등 새로운 정책을 내기 전에 기존 정책의 문제점을 먼저 고치지 않은 점이 아쉽다. 대출 규제뿐만 아니라 공공지원제, 안전진단, 분양가상한제 등 많은 규제들이 사업 추진에 발목을 잡고 있다. 특히 분양가상한제와 재건축부담금 부담을 완화해 줘야 한다. 이 두 제도의 파괴력이 매우 크다. 

건축심의까지 받았음에도 불구하고 이 두 규제 때문에 사업을 중단한 곳들이 많다. 재건축부담금 낼 돈이 없다는 두려움 때문에 사업에 반대하거나 정책이 변할 때까지 기다리자는 주장들이 곳곳에서 나온다. 

반면 새로운 사업모델인 공공 정비사업은 자금조달, 규제완화, 주민들 이해관계 해결 등 정비사업 추진에 필요한 모든 것들이 다 담겨있다. 민간도 같이 활성화해야 주택공급의 시너지 효과를 낼 수 있다. 규제에서 공급으로 정책 기조를 바꾼 만큼, 기존에 내놨던 규제책들을 종합적으로 재검토할 시점이다.

▲장 본부장=공공의 역할과 민간이 해야 하는 영역이 분명히 다르다. 정부의 공급확대책은 공공에 너무 치중됐다. 공공이 미처 채워주지 못하는 빈틈을 민간이 채워 제대로 된 주택공급 효과를 내도록 해야 한다. 

민간 정비사업은 현재 첩첩이 쌓인 규제 중 일부만 풀어줘도 가시적 효과를 이끌어 낼 수 있다고 본다. 무엇보다 대출규제가 시급히 조정이 필요한 규제다. 현행 대출규제는 투기자뿐만 아니라 애먼 원주민 재건축·재개발 조합원까지도 규제 대상에 포함시키고 있기 때문이다. 

특히 영세한 조합원들에게 더욱 타격을 주고 있고, 이는 재건축·재개발사업의 위축으로 이어지고 있다. 10년 이상 소유·거주했거나 15년 이상 소유한 조합원 등 충분히 투기성이 없다고 인정될 경우에는 과감히 규제 대상에서 제외시켜줘야 한다.

나아가 이주비 대출은 주택구입목적이 아니라는 부분이 명확하게 입증되면 규제를 적용시킬 필요가 없다고 본다. 대출신청자인 조합원이 전세계약서 등을 첨부하는 방식을 통해 충분히 입증 가능하다. 

▲윤 대표=투기·투자로 전환되지 않도록 방지대책을 마련해 기존 규제들을 확 풀어야 한다. 이주비의 경우 공공재개발도 LTV 70%까지 보장하겠다고 했지만, 최대한도는 3억원에 불과하다. 

서울시내 정비사업현장에서 턱없이 낮은 금액이다. 기존에 살았던 주거환경수준이 있기 때문에 낮은 대출한도로 전셋집 구하기가 불가능하다. 9억원이 넘더라도 이주비 대출을 허용해 줘야한다. 

재개발구역의 경우 다가구주택이 대다수를 차지한다. 세입자가 여럿 있는 다가구주택의 경우 합산 전세보증금 규모가 수억원에 달해 이주비 대출한도가 줄어들거나 막히면 타격이 크다. 대출금 부족은 곧바로 이주를 불가능하게 하는 상황으로 이어지기 때문이다.

정비사업에 따른 대출은 정비사업을 진행하기 위한 것이고 정비사업은 도시정비법상 불가피하게 이루어지는 사업이기 때문이다. 그럼에도 부동산투기를 막기 위해 시행되고 있는 대출규제를 정비사업 대출에 그대로 시행하는 것은 너무 획일적인 정책시행이다. 사안의 특수성을 고려한 정책시행이 절실하다.