[하우징헤럴드] 도시정비법에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”)을 10년 단위로 수립해야 하고(제4조 제1항), 기본계획의 수립권자는 기본계획을 수립하거나 변경한 때에는 지체 없이 이를 해당 지방자치단체의 공보에 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다(제7조 제3항).
또한, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 ‘정비구역의 지정권자’)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대해 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정 포함)할 수 있고(제8조 제1항), 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정(변경지정 포함)하거나 정비계획을 결정(변경결정 포함)한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시해야 한다(제16조 제2항).
그렇다면 위 기본계획 고시, 정비계획결정 및 정비구역지정 고시가 해당 사업지 내의 토지등소유자 일부에게 부당하게 고시되었다는 이유로 그 고시 자체를 행정소송으로 다툴 수 있는지, 즉 위 고시에 처분성이 인정되는지가 문제된다.
먼저 기본계획 고시의 처분성에 대해 살펴본다. 부산지방법원은 ‘시장이 도시정비법 제4조에 따라 수립한 도시·주거환경 정비기본계획(이하 ‘이 사건 고시’)을 수립하여 고시했는데, 이 사건 기본계획에 대한 무효확인소송을 제기한 사안’에서 “이 사건 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가진 것으로서 행정처분에 해당한다거나 이 사건 고시로 인해 원고의 직접적·구체적 이익이 침해된다고 할 수 없다”고 판시해 그 처분성을 인정하지 않았다.
기본계획은 도시정비에 관한 각종 계획을 수립하기 위한 행정기관의 내부적인 지침으로서, 행정기관만을 구속하는 강학상‘행정계획’에 해당한다고 할 것이다. 그러므로 기본계획은 행정기관과 관련 기관만을 구속하는 대내적 구속력만 가질 뿐, 개인에 대한 구체적인 권리·의무 관계에 대하여 직접적인 영향을 미치지 않으므로 그 처분성을 인정하지 않는 하급심 판례의 입장이 타당하고 사료된다.
다음으로, 정비계획결정 및 정비구역지정 고시에 처분성이 인정되는지 살펴본다. 대법원은 ‘구 도시재개발법에 의한 재개발구역 지정의 처분성이 문제된 사안’에서 “도시재개발법에 의한 도시재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의해 이루어지는 것이므로 재량권 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수 없다”고 판시해, 그 처분성을 인정하는 것을 전체로 재량권 일탈 또는 남용 여부를 판단했다.
정비계획결정 및 정비구역지정이 고시되면 토지등소유자는 정비구역 내에 정비계획에 반하는 건축물을 건축할 수 없게 되는 등 국민의 권리·의무를 변동시켜 국민의 재산권 행사를 제한하게 된다.
그러므로 정비구역의 지정 및 정비계획의 고시는 정비사업의 시행여부를 결정하는 중요한 행정계획으로서 내외적 구속력을 갖는 행정행위이므로 그 처분성을 인정하는 것이 타당하다고 사료된다.
선행행위의 하자가 중대·명백해 당연무효인 경우를 제외하고는, 선행행위의 하자를 이유로 후행행위의 효력을 다툴 수 없다는 것이 확립된 대법원의 입장이므로, 국민의 권리 구제를 위해 선행행위인 정비계획결정 및 정비구역지정의 처분성을 인정해야 할 것이나,
위 대법원의 판시와 같이 행정청은 정비계획결정 및 정비구역지정에 대해 광범위한 계획재량을 가진다는 점에서, 현실적으로 행정소송을 통해 권리구제를 받는 것은 쉽지 않은 점은 관계 행정기관에서 업무를 처리할 때 반드시 고려해야 할 부분이라 생각한다.
남기룡 대표변호사 / 법무법인 로드맵
