<진단핫이슈 홍봉주 변호사>국공유지 동의 방법의 논란
<진단핫이슈 홍봉주 변호사>국공유지 동의 방법의 논란
  • 하우징헤럴드
  • 승인 2011.12.22 01:11
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2011-12-22 17:01 입력
  
홍봉주
변호사/H&P 법률사무소
 
국공유지 관리청이 조합설립동의서를 제출하지 않은 경우 그 국공유지 관리청은 조합설립에 동의하지 않은 것으로 보아야 할까.
 

최근 〈도시 및 주거환경정비법〉 시행령 제28조제1항제5호 ‘국유지·공유지에 대해서는 그 재산관리청을 토지등소유자로 산정할 것’이 추가되면서 이에 대한 해석을 둘러싸고 논란이 뜨겁다.
 
 
서울행정법원 제3행정부는 “쟁송조합의 경우 아직 국공유지 관리청 등과 그와 관련한 협의가 이루어진 바 없어 그들에게 반대의사를 표명할 기회도 주어지지 않았을 뿐만 아니라 도정법 제17조제1항에서 토지등소유자에 대하여 인감증명서를 첨부한 인감도장에 의한 서면동의 방식을 요구하고 있음에 비추어 국공유지의 경우에도 그에 준하는 방법으로 동의의 의사표시를 함이 요구된다”면서 “위 조합의 정비구역 내 국공유지 관리청들이 위 조합설립에 대하여 이러한 동의를 표시한 바 없으므로 그들을 동의자로 간수할 수 없다”고 판단했다.
 
이에 반하여 서울행정법원 다른 재판부와 서울고등법원은 국공유지 재산관리청이 조합설립에 특별한 의사표시를 하지 않았다면 조합설립에 동의한 것으로 보아야 한다고 판단한 바 있다. 과연 어느 견해가 타당할까.
 
우선 〈도정법〉의 사업단계별 국공유지 관련조항을 살펴보자. 정비계획 수립과 관련하여 〈도정법〉 제4조제10항은 ‘정비기반시설 및 국공유재산의 귀속 및 처분에 관한 사항이 포함된 정비계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 해당 정비기반시설 및 국공유재산의 관리청의 의견을 듣도록’ 하고 있다. 그리고 조합설립인가와 관련해서는 위와 같이 〈도정법〉 시행령에서 권리주체가 아닌 ‘관리청별로 토지등소유자수를 산정하도록’ 하고 있다.
 
마지막으로 사업시행인가와 관련해서 〈도정법〉 제32조제4항은 집중효가 의제되는 국공유지에 대하여 사업시행인가 전에 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 하면서, 제66조에서 시장·군수가 인가하고자 하는 사업시행계획서에 국공유재산의 처분에 관한 내용이 포함되어 있는 때에는 미리 관리청과 협의하도록 하고 있다.
 
한편 〈도정법〉은 관리처분계획과 관련해서는 특별히 국공유지 관련 조문을 두고 있지 않다. 관리처분계획과 관련하여 특별히 국공유지 관련 조문이 없는 이유는 관리처분계획 수립 전에 이미 국공유지 문제가 정리되기 때문이다. 즉 〈도정법〉상 국공유재산은 정비사업 외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으므로 사업시행인가 전에 정비구역 내 국공유지를 조합에게 무상 양도하거나 관리처분계획 전에 조합 또는 점유자 및 사용자에게 우선 매각해야 하기 때문이다. 한마디로 국공유지 관리청은 관리처분계획과 관련해서는 이해관계가 없기 때문에 특별히 관련 규정이 없는 것이다.
 
이와 같은 관점에서 국공유지 관리청이 조합설립동의와 관련하여 어떤 이해관계를 갖는지 따져보자. 조합설립동의의 내용은 ‘어떤 건물을 얼마의 비용을 들여 건설하고 그 건설비용과 신축건물을 어떤 방식에 따라 배분할 것인가’에 관한 것이다. 그런데 정비구역 내 국공유지는 〈도정법〉에 따라 정비사업 외 용도로 사용할 수 없고 그 국공유지를 조합에게 무상양도하거나 조합이나 점유자 등에게 매각해야만 한다. 결국 〈도정법〉 자체가 국가나 지방자치단체에게 수분양권을 인정하고 있지 않기 때문에 〈도정법〉 시행령 제26조는 국공유지 관리청과는 아무런 관련이 없다.
 
특히 조합설립동의 내용에 이해관계가 없거나 적어도 국공유지 처분계획을 담고 있는 정비계획이나 사업시행계획에 비해 훨씬 적다고 보아야 하는 조합설립동의와 관련해서는 더욱 그렇다.
 
다음으로 대법원 판례를 살펴보자. 대법원은 “구 도시재개발법에 따른 사업시행계획 동의와 관련하여 인가청인 동시에 토지소유자인 재산관리청은 사업시행인가를 통하여 조합의 사업시행에 동의한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있고 사업시행계획에 국공유지 처분이 포함되어 있을 때에 국가가 소유한 토지들의 관리청이나 지방자치단체가 법에 따른 협의과정에서 사업시행에 반대하는 의사를 표시하지 아니하였다면 국가나 해당 지방자치단체도 동의한 것으로 봄이 상당하다”면서 원심판결을 국가나 지방자치단체의 법률행위의 방법에 관한 법리오해를 이유로 파기한 바 있다. 이와 같이 대법원은 일반 토지등소유자와는 다른 국공유지 재산관리청의 ‘법률행위 방법’을 인정하고 있다.
 
결국 이상의 내용을 종합하면, 위 추가된 〈도정법〉 시행령 규정은 말 그대로 ‘동의자수 산정방법’에 관한 것이고 국공유지 재산관리청의 조합설립동의여부는 관리청이 명백히 반대의사를 표시하지 않는 이상 정비계획 협의과정에서의 동의·부동의 여부로 판단해야 한다.

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