“수직증축·일반분양 도입 전제로 특별법 제정해야”
“전용면적 30% 증축범위 안에서 총량제 도입
총 세대수 10% 범위 이내에서 일반분양 허용”
김문기
부장/동부건설
연구의 배경 및 목적
본 연구에서 제기하고자하는 정책의 핵심문제는 현행 주택관련 법률 체계상 재건축을 할 수도, 리모델링을 할 수도 없는 노후화된 공동주택에 대한 정책적 문제제기이다. 특히 1980년대 중반부터 택지개발지구 등에 대량으로 공급된 아파트와 1990년대부터 조성된 1기 신도시 아파트는 20년이 경과되면서 노후화에 따른 개선대책이 요구되고 있는 실정이다. 이와 더불어 거주자의 소득이 늘어남에 따라 주거의 질적 욕구가 높아지고 있는 반면에 주거시설은 점점 노후화되고 있어 주거환경에 대한 불만이 높아지고 있다. 그러나 이에 대한 뚜렷한 해결방안이 없다는 것이 문제로 지적되고 있다. 2010년 말 현재 우리나라의 공동주택 중에 약 300만호의 아파트가 점점 노후화 되어가고 있어 새로운 사회적 문제로 대두될 것으로 예상되고 있다.
공동주택 리모델링 정책은 이러한 문제의 대안으로 도입되었으나, 아직까지 정착되지 못하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 리모델링 정책을 체계적으로 평가하고 분석함으로써, 시장의 활성화를 도모할 수 있는 구체적인 대안 모색의 연구가 필요하다고 하겠다. 이로 인해 본 연구는 현재의 리모델링 정책현황을 객관적으로 파악하고, 공동주택 리모델링 사례를 살펴봄으로써, 바람직한 정책의 방향을 모색할 필요가 있다고 판단하였다.
본론
리모델링 정책의 대두배경은 1980년대 아파트의 대량공급 후 20년이 지난 2000년대에 들어서면서부터 노후화된 재고 공동주택의 급증이 예상되고, 저밀도 공동주택 재건축의 문제점과 한계가 부각됨에 따라 본격적으로 추진되기 시작했다.
2001년 9월 〈건축법〉 시행령 제6조제1항에 의거, 리모델링 용어를 최초로 법제화하였으며, 기존의 공동주택에 대하여 증축을 허용함으로써, 발생되는 위반사항에 대하여는(대지안의 조경, 용적률, 건폐율, 건축선, 건축물의 높이 제한 등) 해당구청의 건축심의위원회를 거쳐 완화할 수 있도록 법을 개정하였다.
이후에도 계속해서 법 개정이 진행되었으며, 2007년 2월 〈주택법〉 시행령 제47조의 개정을 통해 증축연한을 20년에서 15년으로 단축하고, 2008년 10월 〈건축법〉 시행령 제6조를 개정하여 15년 허용연한을 〈주택법〉과 일치시켰다.
이상과 같이 정부에서는 리모델링과 관련된 제도를 지속적으로 개선하여 왔다고 볼 수 있다. 〈표1〉에서와 같이 2002년 〈공동주택 관리령 및 시행규칙〉 과 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉 시행령을 개정을 시작으로 2009년도 〈건축법〉 시행령까지 관련법 개정을 진행하였다.
이러한 배경 속에서 본 연구는 리모델링을 추진하다가 정책변화와 부동산시장의 환경변화로 인해 사실상 중단되어 있는 대표적인 민원사례를 분석함으로써, 정책의 효과성 평가의 변수를 도출하려 하였다. 또한 본 연구의 분석틀인 제도적ㆍ경제적ㆍ환경적 측면에서의 문제점들을 살펴봄으로써, 리모델링 정책평가에 도움이 될 수 있는 여러 가지 정책적 시사점과 향후 개선되어야 할 방안들을 제공하려고 했다.
연구 사례단지는 반포 미도아파트와 상계 미도아파트이며, 철근콘크리트 라멘조로 건축경과년도가 평균 25년이 지난 노후화된 아파트이다. 사례단지가 리모델링을 시작한 시기는 노무현 정부가 재건축을 규제하고, 리모델링을 정착화 시키던 2005년부터였다. 각 단지는 먼저 입주자대표회의에서 발의된 추진위원회를 구성하였고, 본격적인 리모델링 사업을 착수한 것으로 조사되었다.
단지의 특징을 살펴보면, 두 단지는 서울의 강남지역과 강북지역을 대표로 하는 상징성을 지니고 있다. 서초구 반포동에 위치한 미도1차 아파트는 2001년 공동주택 리모델링 사업이 시작된 이후로 국내에서 가장 큰 규모의 리모델링 추진단지로서, 향후 리모델링 시장의 성패를 좌우할 정도로 영향력을 지닌 대표적인 단지이다.
또한 상계동 미도아파트도 강북지역을 대표할 수 있는 단지였으며, 특히 노원구의 리모델링 장려정책의 시범단지로서, 리모델링 업계의 관심이 집중된 단지였다.
본 연구의 사례단지들은 리모델링 정책과 제도의 변화에 가장 크게 영향을 받은 사업지이다. 이로 인한 다양한 변수가 있을 수 있음을 고려하면서, 그 중에 본 연구의 효과분석의 틀로 사용된 요인에 따라, 정책의 문제점과 제도의 개선대안을 도출하고자 하였다.
본 연구에서는 개념적 분석 틀을 기준으로 다음의 요인과 변수를 추출하였다. 이번 연구의 총 조사 대상자 수는 80명으로 크게 공무원집단(20명)과 전문가집단(60명)으로 나누어진다. 각 변수에 따라 두 집단 전체를 중심으로 보고, 공무원집단과 전문가집단의 의견 차이 또한 살펴보았다.
이번 연구를 통해 최종 분석된 결과를 정리하면, 주택건설 산업 역할정도의 하위변수 중에서 △주택의 질적 관리로 전환 △무분별한 재건축 대안은 효과가 없는 것으로 분석되었고, △건설인력 고용창출 효과 △도시경관 이미지 개선도 △지진대비 효과도 △안전성 확보정도 △미래 산업분야 가치도는 효과가 있는 것으로 분석되고 있다.
그리고 △도시경관 이미지 개선도 △지진대비 효과도 △안전성 확보정도 △미래 산업분야 가치도에 관해서는 두 집단이 인식차이를 보이고 있으며, 특히 △미래 산업분야 가치도는 가장 큰 인식차이를 보이고 있는 것으로 분석되고 있다.
또 주택정책으로서 인식도의 하위변수들 모두가 부정적으로 인식되고 있는 것으로 분석되고 있다. 또한, △정책집행자 중요성 인식도 △지자체 담당자의 인식도에 관해서는 두 집단이 많은 인식차이를 보이고 있으며, 특히 △지자체 담당자의 인식도는 가장 큰 인식차이를 보이고 있는 것으로 분석되고 있다.
정책 효과성이 분석된 결과를 정리하면, 제도적 측면의 ‘관련법 체계화 정도’의 요인에서는 증축연한 단축의 효과 변수를 제외하고는 전반적으로 적절하지 못한 것으로 평가되었다. 그러나 그 정도에 있어서 공무원집단과 전문가집단 간의 차이를 대부분 보이고 있다(시공사 선정 시기의 적절성 변수는 제외). 즉, 적절하지 못하다고 두 집단이 대체로 인식하고 있으나, 그 정도에 있어서는 전문가집단이 좀 더 부정적으로 인식하고 있다.
‘주택건설 산업역할 정도’의 요인에 대해서는 정책에 의해 ‘주택공급이 양적관리에서 질적관리로 전환 되었는가’에 대한 질문에 대해서만 부정적인 인식을 하고 있을 뿐, 나머지 6개 변수에 대해서는 긍정적인 인식을 하고 있다. 이 중 통계적으로 유의미한 의식의 차이를 보이고 있는 것은 △도시경관 이미지 개선 △지진대비 효과도 △안전성 확보 정도 △미래산업 분야 가치도 변수들이며, 전문가집단이 공무원집단에 비해 보다 긍정적인 인식을 하고 있다.
‘주택정책으로서의 인식’ 요인에 대해서는 대체로 부정적인 인식을 보이고 있다. 특히 ‘정책집행자 중요성 인식도’와 ‘지자체 담당자의 인식도’에서 두 집단 간의 유의미한 차이를 보이고 있으며, 그 정도에 있어서는 전문가집단이 보다 더 부정적인 의견을 보인다.
‘경제적 측면의 개인적 경제효과’ 요인에 있는 변수들에 대한 인식정도는 두 집단 간의 차이는 거의 없는 것(‘자산가치 상승정도’ 변수 제외, 전문가집단이 공무원집단에 비해 긍정적으로 나타남)으로 나타났으나, 변수에 따라 부정적인 인식과 긍정적인 인식이 다르게 나타났다. 즉, 부정적인 인식을 보이는 변수는 △리모델링 비용의 적절성 △재건축대비 비용절감 △관련조세 경감 △국민주택기금 활용도이고, 긍정적인 인식을 보이는 변수는 △주택유지비 감소 △장기수선 충담금 사용효과 △자산 가치상승 정도이다.
‘사회적 경제효과’요인에 대해서는 대체로 긍정적인 반응을 보였다. 유의미하게 인식의 정도가 차이가 난 변수는 ‘자원재활용 비용절감 효과성’으로 전문가집단이 보다 긍정적인 반응을 보였다.
‘환경적 측면의 개인적 주거환경개선’ 요인에 속해 있는 변수들에 대해서는 대체로 높은 긍정적인 반응을 보였다. 이 중 △주민공동시설 개선(E/L, 커뮤니티 공간) △주차장 확대 변수에서는 통계적인 유의미한 인식의 차이가 있으며, 전문가집단이 공무원집단에 비해 보다 더 긍정적이다.
사회적 주거환경개선 요인’의 모든 변수들에 대해서도 대체로 긍정적인 반응을 보였다. 그러나 △자연환경 파괴방지 △배출 감소효과’의 변수에 있어서는 의식의 정도 차이가 통계적으로 유의미하게 있는 것으로 나타났다. 이 두가지 변수에 있어 전문가 집단이 공무원집단에 비해 긍정적인 반응을 보였다.
따라서 이 결과를 토대로 다음 세 가지로 정리하여 개선방안을 제시하고자 한다.
첫째, 관련세금(취득세·등록세·재산세 등) 경감으로 리모델링 비용의 부담을 줄여야 한다는 개선방안을 살펴보면, 우리나라의 공동주택 리모델링은 해외사례에서 살펴본 여러 가지 금융지원제도가 거의 없다. 특히 재건축과 달리 공사비와 조합비를 비롯한 모든 비용을 스스로 부담해야 하는 단점이 있다. 또한 관련세금이 경감 되어야하는 이유로 예를 들어보면, 리모델링 공사기간 동안에도 재산세가 징구되고 있다. 이는 거주하고 있지 않는데도 건물등기가 살아 있기 때문이다. 반면에 재건축은 건물의 등기멸실를 통해 재산세는 소멸된다.
또한 취득세 및 등록세는 리모델링의 노후주택의 주거환경개선과 자원재활용 효과에 따라 국민주택 규모이하는 면제하고, 그 이상의 규모에 대해서는 일정한 비율로 감면하는 것이 바람직하다. 이러한 필요성은 본 연구의 설문조사 분석시 공무원집단을 비롯한 92%의 전문가집단이 관련세금의 개선방안을 지지하고 있는 것이 이를 반증하고 있다.
둘째, 공동주택의 국민주택기금 현실화는 소형주택 또는 서민들이 활용 가능하도록 현실적으로 개선하여야 한다는 개선방안을 살펴보면, 현재의 국민주택기금의 운용실적은 전체기금 중에서 신규 주택공급을 촉진하는데 집중되어 있다. 특히 주택건설사업에 대한 지원과 분양중도금 대출이 차지하는 비중이 90% 내외를 차지하고 있다. 그 외에도 대부분 전세자금이나 기존주택의 구입에 사용되고 있다. 그러나 리모델링에 사용되는 대출한도가 3천만원 한도 이내에 근저당 1순위 조건으로 되어 있어 국민주택기금을 통한 비용조달을 거의 찾아볼 수 없는 실정이다. 따라서 국민주택 기금이 신축에서와 같이 동일한 효과가 발생되도록 세대 당 연리4.5%, 대출한도 8천만원 수준까지 대출을 허용하도록 제안한다.
셋째. 이주비지원 특별대책이 필요하다는 개선방안을 살펴보면, 리모델링을 찬성하였다가도 반대로 전환하는 사례는 다수의 조합원들이 이주비 부담인 경우가 많다. 이는 신축과 달리 이주비 금융비용을 본인의 담보범위 내에서만 가능하고, 시공사보증을 통한 이주비를 지원받거나, 무이자 혜택이 전혀 없기 때문이다. 따라서 리모델링의 활성화를 도모하기 위한 정책차원의 이주비대책이 마련되어야 한다.
예를 들면, 일본과 같이 주택리모델링 센터의 설립을 통해 경제적인 부담을 줄일 수 있는 다양화 금융적인 지원이 필요하고, 장기수선충당금의 확대를 통해 중장기적으로 비용이 축적되어 일시에 부담해야하는 비용을 최소화하여야한다. 이밖에도 정부 내에 리모델링을 전담하는 기구를 설치하고 적극적인 재원조달의 다각화를 도모하여야 한다.
환경적인 측면의 설문분석결과(필요하다, 매우필요하다 합한 순위)로는 △복리시설의 이전의 허용(91.3%) △자원재활용에 따른 규제완화(86.3%) △구조가 허용하는 범위 내 내력벽철거(85.1%) 순으로 중요한 것으로 나타났다.
본 연구는 공동주택의 물리적인 노후화를 억제하고, 기능의 개선을 이루는 것 뿐만 아니라 ‘주택의 질’에 대한 다양한 사회의 주거욕구를 충족시키기 위해 도입된 리모델링 정책의 효과성을 파악하기 위해 수행하였다. 사례연구를 통해 개발된 개념적 틀, 추출된 요인과 변수들을 기준으로 정책의 효과성을 분석한 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다.
제도적 측면의 관련법 체계화 정도의 요인에서는 ‘증축연한 단축의 효과’ 변수를 제외하고는 △세대수 증가규제 △시공사선정 시기 △수직증축 제한 △증축면적 비율에 대해 전반적으로 적절하지 못한 것으로 평가되었다.
주택건설 산업역할 정도 요인에 대해서는 정책에 의해 주택공급이 양적관리에서 질적관리로 전환되었는가에 대한 질문에 대해서만 부정적인 인식을 하고 있을 뿐, 나머지 6개 변수인 △무분별한 재건축 대안 △건설인력 고용창출 효과 △도시경관 이미지 개선도 △지진대비 효과도 △안정성 확보정도 △미래 산업분야 가치도에 대해서는 긍정적인 인식을 하고 있다.
경제적 측면의 개인적 경제효과요인에 있는 변수들에 대한 인식정도는 변수에 따라 부정적인 인식과 긍정적인 인식이 다르게 나타났다. 즉, △리모델링 비용의 적절성 △재건축대비 비용절감 △관련조세 경감 △국민주택기금 활용도에 대해서는 부정적인 인식을 보이는 반면, △주택유지비 감소 △장기수선 충담금 사용효과 △자산가치 상승정도에 대해서는 긍정적인 인식을 보이고 있다. 사회적 경제효과요인에 포함된 모든 변수들(△국가에너지 절감기여도 △주택가격 안정기여도 △자원재활용 비용절감)에 대해서는 대체로 긍정적인 반응을 보였다.
환경적 측면의 개인적 주거환경개선 요인(개인적 주거환경개선 요인 변수들 : △세대 내부공간 개선 △주민공동시설 개선 △주차장 확대 △보안문제 해결)과 사회적 주거환경개선 요인(사회적 주거환경개선 요인 변수들 : △건설폐기물 감소 △건물의 물리적 기능향상 △노후화 억제기능 △자연 환경파괴 방지 △에너지사용 절약률 △노후지역 슬럼화 방지 △CO2 배출 감소효과)의 모든 변수들에 대해서도 대체로 높은 긍정적인 반응을 보였다.
지금까지 살펴본 효과성 분석결과에서 나타난 특징을 살펴보면 공무원을 비롯한 전문가들의 부정적인 인식이다. 이는 정책의 목적을 달성하기 위한 '수단'인 리모델링 제도가 체계화되지 못하였다라고 인식하는 것과 주거환경개선사업으로 정착되지 못하고 있다는 점이 모두 부정적으로 나타나고 있다.
또한 부담스러운 리모델링 비용과 정책적으로 지원받지 못하고 있는 관련조세 및 금융제도는 정책의 목표달성을 저해하고 있다는 것으로 나타났다. 이와 같은 분석결과는 리모델링 정책변경에 시사 하는바가 클 것으로 기대한다.
정책 제언
본 연구에서는 개선방안에 대한 정책적 제언으로 다음과 같이 크게 세 가지로 요약하였다.
첫째, 수직증축 허용하고 일반분양 도입을 전제로 한 특별법제정으로 제도의 기반구축과 활성화를 도모하여야한다. 특히 현행법에서 기준하고 있는 전용면적의 30% 증축범위이내에서 총량제를 도입하고 총세대수의 10% 범위이내에서 일반분양 허용한다면, 소유주의 분담금을 낮추는 효과와 더불어 리모델링을 활성화 시킬 수 있을 것이다. 이 개선방안은 추가적인 용적률 상향 없이도 현재 시행되고 있는 증축범위 안(총량제)에서 증가분의 활용방법을 제안한 것으로 재건축사업과의 형평성에 대해서도 논란의 소지가 없다고 볼 수 있다.
둘째, 공동주택 리모델링에서 유명무실한 국민주택기금 지원을 확대하고, 관련세금(취득세ㆍ등록세ㆍ재산세 등)을 경감하여야 하며, 부가가치세 면세 등을 확대하므로써 소유주의 부담감을 줄여주어야 한다. 이 방안은 해외사례에서와 같은 공적자금 투입이 현실적으로 불가능한 우리나라에서 적용할 수 있는 바람직한 개선방안으로 검토되어야 할 것이다.
셋째, 저탄소 녹색성장이라는 현 정부 정책의 역할을 해줄 수 있는 리모델링 사업을 도시정비사업으로 편입시켜야 한다. 리모델링 정책은 주요 목표중 하나가 무분별한 전면철거를 지양하고, 자원의 효율적인 재사용을 유도하려는 목적이 녹색성장과 부합하기 때문이다. 또한 정책취지의 목표대로 자원재활용과 에너지절감 효과가 있는 리모델링에 대해 인센티브 부여차원의 규제완화 등의 혜택이 리모델링을 활성화 시킬 수 있는 방안으로 모색되어야 할 것이다.
※ 본 내용은 김문기 동부건설 부장의 경원대학교 행정대학원 박사학위 논문 ‘공동주택 리모델링 정책의 효과 분석’을 요약 정리한 것입니다. 〈편집자 주〉
