인천시 도시정비기금 절대적으로 부족한 상황
사업구역 전면확대 시행은 현실적으로 불가능
이 왕 기
인천발전연구원 도시계획연구실 연구위원
제1장 연구의 배경 및 목적
도시정비사업은 조합의 전문성 부족, 정보공개 미흡, 자금조달 능력의 부족, 사업권 확보를 위한 시공자 등 업체의 비리, 낮은 재정착률, 주민의 참여의지 저하 등의 문제가 발생하고 있다. 이는 사업기간의 장기화, 사업비 증가로 이어지면서 관련 주체간의 갈등을 야기하고 증가된 비용부담은 고스란히 조합원들에게 전가되는 양상을 보이고 있다.
이같은 기존 정비사업의 문제를 해소하기 위하여 공공관리의 필요성이 제기되었고, 정부에서는 〈도시 및 주거환경정비법〉의 개정을 통하여 공공관리의 실행근거를 마련하였다. 공공관리제는 정비사업의 추진 시 발생하는 각종 문제와 비리를 해결하기 위한 것으로, 현재의 제도를 개선하여 공공이 관리와 지원역할을 담당함으로써 정비사업의 원활한 추진을 촉진하기 위하여 도입되었다.
따라서 본 연구의 목적은 인천시 정비사업에서도 드러나고 있는 공공관리의 필요성을 제기하고 있는 시점에서 인천시 도시정비사업의 특성 및 제반 여건검토 및 공공관리제의 정확한 이해를 바탕으로 인천시에서 필요한 공공관리제 도입에 관한 정책방향을 제시하는 것이다.
공공관리제 적용의 필요성 여부와 정비사업에 대한 공공관리 방안을 마련하기 위해서는 정비사업구역의 추진단계와 각 사업구역의 진행 특성 등을 파악할 필요가 있다. 따라서 인천시 정비사업구역의 특성을 파악하기 위하여 현재 인천시에서 진행 중인 〈도정법〉에 의한 정비사업 4개 유형을 연구의 공간적 범위로 한다. 시간적으로는 ‘2010 인천시 도시 및 주거환경정비 기본계획’ 수립 이후, 현재까지 진행된 변경 및 추진사항을 반영한다. 내용적으로는 공공관리제의 이해와 현안 파악을 통하여 인천시의 적용 가능성 여부를 검토하고, 적용 가능하다면 적용 시기와 단계별 적용 전략 등 인천시 공공관리제 도입 방향을 중심으로 다룬다.
연구의 방법은 먼저 정비사업의 특성을 파악하고, 정비사업을 추진함에 있어 드러나고 있는 각종 현안과 공공의 역할에 관한 선행연구 고찰을 실시한다. 또한 공공관리제의 이해를 위해서는 정비사업의 공공관리를 위하여 개정된 관련법의 주요 사항을 파악하고, 최초 도입한 서울시의 관련 정책과 운용현황 그리고 운용과정에서 드러난 문제점의 유형을 조사한다.
그리고 인천시 정비사업의 여건을 파악하기 위한 실태조사를 실시한다. 그 내용으로는 개별 사업지구의 추진단계 조사를 통하여 법적 추진절차를 고려한 진행단계를 구분하고, 향후 추진일정에 대하여 검토한다. 또한 인천시 정비사업의 물리적 특성과 갈등 또는 지연되고 있는 구역의 원인을 파악한다.
공공관리제가 도입 초기이기 때문에 안정된 제도라 할 수 없다. 따라서 관련 전문가 및 공무원과의 인터뷰를 통한 의견수렴을 실시한다. 특히 최초 운용되고 있는 서울시 관련 담당부서와 제도 도입시 직접 운용을 담당할 인천시 관련부서에 대해서는 보다 구체적인 의견수렴을 실시하여 반영한다.
제2장 본론
인천시에서 추진 중인 사업지구는 현재 217개소로 계획단계 36개소, 시행단계 158개소, 완료단계 23개소로서, 시행단계에서 가장 많은 갈등 및 지연문제가 발생하고 있다. 갈등요소로는 추진의지 부족에 따른 주민 호응도 저조, 협의 대상자와 관련한 구역 제척 요구, 추진위원회·조합과 관련된 승인 무효소송, 사업반대를 위한 비상대책위원회 결성 등과 같은 문제가 있는 것으로 나타났다.
갈등문제의 원인은 사업운영비 책정, 업체선정과정, 관리처분계획인가 등에서 부정과 비리가 발생함에 따라 조합원들의 자기부담금이 지속적으로 상승하는 것에 있다고 할 수 있다. 그리고 사업성 결여 및 부동산시장 침체에 따라 주민의 사업 참여의지가 없거나 시공사 선정이 유찰되면서 사업이 중단되는 등의 지연요소가 발생하고 있다.
인천시 도시정비사업의 특성 및 행·재정적 여건을 감안하여 공공관리제를 도입하기 위한 몇 가지 사항이 고려되어야만 한다. 첫째, 재정적 뒷받침이 필요하다. 2010년 11월 현재 인천시 도시·주거환경정비기금 약 140억원을 확보하고 있으나, 이는 많은 정비사업이 진행되고 있는 현실을 감안한다면 타 도시에 비해 매우 적은 재원규모라 할 수 있다. 공공이 지원할 수 있는 안정적 재원이 확보되지 않은 상태에서 공공관리제를 도입한다는 것은 사실상 불가능하다고 판단된다.
둘째, 정비사업의 특성을 감안한 점진적 접근이 필요하다. 인천시는 현재 부동산 경기침체와 대규모 신개발지 사업과의 경쟁, 낮은 분양가 등으로 사업추진 가능성이 낮다는 특성이 있다. 따라서 공공의 지원으로 사업의 투명성을 확보하여 원활한 추진을 도모하기 위한 공공관리제의 도입취지를 고려할 경우, 인천시 정비사업의 특성상 공공관리제도와 부합하지 않는 측면이 있다.
셋째, 행정적 기반이 구축되어야 한다. 특히 정보공개와 관련하여 각 주체별 역할을 분명히 하기 위한 전담조직이 신설되거나 인력보강이 필요하다. 그리고 ‘인천광역시 재개발·재건축’ 사이트에서 정비사업의 기본정보를 제공하고 해당 조합사이트로 연결이 가능하지만, 신속하고 정확한 업데이트를 통해 조합원들에게 추진과정을 명확하게 이해할 수 있도록 개선할 필요가 있다.
공공관리제는 도시정비사업에서 발생하는 문제를 해결하는 데에 제한적이기 때문에 보다 넓은 차원에서 공공이 해야 할 역할을 찾아야 하며, 공공관리제를 도입하지 않아도 공공의 행·재정적 지원이 가능한 수단들이 있으므로 단기적으로 적용 가능한 수단을 우선적으로 적용하고 도입여건이 성숙하면 단계적으로 활용하는 전략적 접근이 필요하다.
현재 인천시는 공공관리제를 위한 도시정비기금이 절대적으로 부족한 상황에서 모든 사업구역을 대상으로 공공관리제를 전면 시행하는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 단기적으로 활용할 수 있는 공공의 지원수단을 우선 시행하는 것이 필요하다. 먼저 현행법에서 활용할 수 있는 각종 수단을 적용하는 것이다. 그리고 중장기적으로 공공관리제 도입의 필요성과 구체적인 세부 운영시책을 검증하기 위한 시범사업과 도시정비기금 확대 조성 및 전담조직 및 인력 확보 등의 행·재정적 기반을 구축하는 것이다.
현행법을 활용하여 공공관리 기능을 강화하기 위해서는 먼저 정보공개와 관련하여 ‘인천광역시 재개발·재건축’ 사이트를 적극적으로 활용하여 서울시 ‘클린업시스템’과 같이 체계적 정보관리가 가능하도록 해야 하며, 필요한 경우 추가적인 정보를 공개하도록 유도하고, 체계적 관리 및 투명성 유지를 위한 ‘정보공개 및 관리지침’등을 제시하여 운용할 필요가 있다.
다음으로는 주민대표 선출에 관한 선거위탁이 가능하므로 다양한 방법으로 홍보함으로써 활용도를 높여야 하고, 최근 조례 개정을 통하여 도입된 분쟁조정위원회를 통하여 공공이 적극적으로 분쟁에 대한 조정역할을 수행할 수 있다. 재정적 지원의 필요성이 높은 지구는 소요비용을 보조하거나 융자를 통해 안정적 추진이 가능하도록 하고, 용역업체 선정기준과 관련해서는 국토해양부와 서울시의 업체선정기준을 검토하고 선별하여 활용할 필요가 있다. 또 공공관리의 실무를 담당자하는 일선 공무원의 전문성을 강화시키기 위해 특별교육과정 개설과 상호 정보교류를 위한 기회가 제공되어야 한다.
그리고 행·재정적 기반을 구축하기 위하여 시범사업을 실시한다. 이를 통하여 업체선정 기준과 전담조직의 규모나 담당자에 대한 교육과정 등 제도도입에 따라 필요한 지침을 인천의 여건에 맞게 준비하여야 한다. 또한 TIF등의 방식을 검토하여 공공관리제 도입에 따른 안정적 정비기금의 확보가 있어야 하며, 공공관리제 관련 전담조직의 신설과 교육을 진행하여 공공관리제 도입을 준비하는 단계적 추진이 필요하다.
제3장 결론
〈도정법〉에 의한 정비사업은 조합을 결성하여 민간이 추진하는 사업방식으로써, 조합의 전문성 부족과 정보공개 미흡 그리고 자금조달 능력이 부족하여 시공자 등의 업체를 통한 음성적 자금지원에 따른 유착비리가 발생하여 왔다. 이로 인해 조합과 조합원의 갈등, 사업을 반대하는 비상대책위원회 결성, 업체와 조합과의 갈등이 빈번하게 발생하여 결과적으로 사업장기화는 물론 사업비 증가로 인한 문제가 주민에게 전가되는 양상을 보여 왔다.
이같은 기존 정비사업의 문제를 해소하기 위하여 공공관리의 필요성이 제기되었고, 정부에서는 도정법 개정을 통하여 공공관리의 실행근거를 마련하였다. 공공관리제도는 불합리하게 선정되었던 업체선정 기준을 제시하고 관리하며, 자금지원을 통해 비리발생을 방지하고, 전문성이 부족한 조합을 공공이 행정적으로 지원함은 물론 사업추진 과정에서 발생하는 주요 정보를 공개하여 투명하게 진행될 수 있도록 지원하기 위하여 도입되었다.
공공관리제는 서울에서 유일하게 도입하여 운용 중에 있고, 경기도가 관련 조례 개정안을 상정하여 시행을 예정하고 있다. 서울의 경우 상당기간 준비과정과 함께 시범사업을 통하여 적극적으로 시행하고 있으나, 급격한 변화에 대한 조합과 업체의 일부 반발이 발생하고 있고 당초 지출 예상한 재정적 지원 실적이 까다로운 조건으로 인해 매우 낮다는 문제와 공공과의 협의과정에서 다소 지연될 소지가 있다는 등의 논란이 있다. 또한 경기도가 상정한 조례 개정안과 서울시와의 비교 과정에서 공공관리제 적용대상 선정기준과 업체선정기준 및 정비기금지원 범위 등 시·도와 시·군·구간의 업무범위 등에 대한 논란도 제기되었다.
기존 정비사업의 운용방식이 갖는 다양한 문제점은 모두가 공감하는 사안이고 이를 해소하기 위한 공공관리의 필요성 역시 당위성을 인정받고 있다. 하지만 오랜 기간 민간주도로 운영하던 사업방식을 공공이 개입하여 적극적으로 관리하겠다는 제도적 변화로 인한 혼란은 최소화할 필요가 있으며, 제도도입 초기에 발생하는 다양한 시행착오를 줄여갈 수 있는 접근이 필요하다.
인천시 정비사업에서도 부정과 비리로 인한 갈등과 분쟁이 발생하고 있기 때문에 원활한 사업추진을 지원하기 위한 공공의 역할이 필요한 시점이다. 하지만 인천은 서울과 달리 정비사업의 사업성이 낮은 지역이기 때문에, 공공관리가 사업성이 확보되어 추진이 가능한 사업의 원활한 추진이 가능하도록 공공이 행·재정적 지원을 하기 위한 제도라는 측면에서 실효성이 낮다고 할 수 있다. 또한 서울이 1조가 넘는 정비기금을 운용하고 있는 반면 인천은 약 140억에 불과한 적은 규모의 정비기금을 운용하고 있기 때문에 현실적으로 공공관리제의 도입은 불가능한 시점이다.
따라서 공공관리제의 도입은 안정적 재정여건이 마련된 이후에 실시하는 것으로 유보하되, 기존 정비사업의 문제를 해소하기 위하여 현행법의 관련 수단을 활용한 단계적 추진의 필요성을 제안하였다. 또한 단기적으로 공공관리기능을 강화하는 한편 효율성과 강제성을 담보할 수 있는 공공관리제 도입 가능성을 검증하기 위하여 정비기금의 활용 가능성을 감안하여 소수의 시범사업 추진도 제안하였다. 물론 향후 공공관리제 시행이 필요하다는 공감대가 형성되어 제도 도입이 진행될 것에 대비하여 가장 핵심적인 요소인 정비기금을 안정적으로 확보하고 관련 전담조직의 신설과 교육을 병행하여 추진해야 할 것이다.
공공관리제를 시행하지 않더라도 현행법을 활용하여 공공관리 기능을 강화할 수 있는 수단들로는 정보공개와 선거위탁 그리고 분쟁조정위원회 운용 등이 있다. 정보공개는 이미 법률에서 정하고 있는 13개 항목이 있으며, 인천시가 조례를 통하여 추가할 수 있다. 인천시에서는 ‘인천광역시 재개발·재건축 홈페이지’를 개설하여 각 사업구역에서 운영하는 홈페이지를 연계시켜 정보공개와 관리를 실시하고 있기 때문에 서울시의 ‘클린업시스템’과 같은 투명한 정보관리가 가능하다. 물론 관련 전담 인력을 배치하여 관리와 감독이 가능할 수 있도록 해야 한다. 선거위탁 사항도 법에서 지원할 수 있도록 하고 있기 때문에 주민들에게 다양한 경로를 통하여 홍보함으로써 활용성을 높여야 할 것이다. 그리고 분쟁조정위원회는 인천시에서도 최근 조례 개정을 통하여 도입근거를 마련하였기 때문에 강제적 조정권한이 없다는 한계가 있지만 공공이 적극적으로 분쟁발생 구역에 대한 조정역할을 강화한다면 큰 기여가 예상된다.
공공관리제는 도시정비사업에서 발생하는 모든 문제를 해결할 수 있는 제도로 볼 수 없다. 조합원의 전문성 결여와 자금조달능력이 부족하여 업체와의 관계 속에서 발생한 불투명한 운영에 따른 갈등해소와 원활한 사업추진을 위하여 공공이 지원하는 제도다. 하지만 사업성 결여로 인한 사업지연 문제, 인접한 사업구역과의 갈등이나 생활권 차원의 기반시설 부족 문제, 기존 주거환경의 보전을 요구하는 주민과의 갈등 등 기성시가지 정비사업에서 공공의 역할이 필요한 영역은 매우 다양하다. 공공관리제가 해결할 수 있는 문제는 제한적이기 때문에 보다 넓은 차원에서 공공이 해야 할 역할을 찾아야 하는 것이다.
물론 공공관리제 차원에서 제공하는 공공의 행·재정적 지원방안은 매우 중요한 사안으로서 반드시 시행해야 하는 역할이다. 인천의 제반 여건이 단기적 도입을 어렵게 하고 있지만, 현행 체제 속에서 인천시가 시행할 수 있는 모든 수단을 적극적으로 활용하여 단계적이면서 점진적인 적용을 모색해야 한다.
※본 내용은 인천발전연구원 이왕기 연구위원의 ‘인천광역시 공공관리제 도입에 관한 연구’를 요약 정리한 것입니다. 〈편집자주>
