2011-04-19 14:25 입력

  

 

이노근
노원 미래발전연구소 소장
e-mail : lng5238@hanmail.net

 

 

제1장 공공부문의 규제정책과 갈등조정 연구
제 1 절 재건축 정책과 갈등조정 연구
 

 

1. 공공정책의 갈등원인과 양상  
공공정책 당국이 아무리 어떠한 정책문제에 대한 최적의 대안을 수립하였더라도 막상 집행단계에 들어가면 당초 예상하지 못했던 요인이나 여건의 변화로 정책의 종결단계에 이르기까지 다양한 종류의 정책갈등이 나타나게 마련이다.

 

통상 공공정책과 관련된 갈등의 종류를 보면 정책당국과 수요자 간의 갈등, 경제적 갈등, 이념적 갈등, 계층 간 또는 지역적인 갈등 등 다양하다. 정책갈등의 주요원인을 보면 정책목표나 정책방안, 정책수단이나 절차선택, 정책 우선순위나 자원배분의 비중 그리고 정책효과의 귀속 등이 상호 다르게 일어나기 때문이다.

 

2. 공공정책의 갈등해소 모형 연구
정책갈등을 관리조정하는 방안으로 주목받고 있는 조정모델이 있는데 일본에서는 합의모델(the pure consensus model)로 불리우고 미국의 사이먼(Simon)이 제시하는 사실규명(fact finding)이나 설득도 그것이다. 이러한 정책갈등을 유발한 정책 내용에 대한 합의조정의 모형에는 다음과 같은 여러 가지 형태가 있다.

 

① 정책 목표나 범위의 조정모형 ② 정책주체나 방식의 조정모형 ③ 정책시기 속도 및 절차의 조정모형 ④ 정책시행에 관련되는 예산의 부담 조정모형 ⑤ 정책효과의 이익 또는 부담 또는 피해의 귀속의 배분에 관한 조정모형 ⑥ 정책내성에 대한 극복모형 등이다.

 

 

3. 재건축 정책 관련 갈등원인과 양상
주택재건축 정책을 둘러싼 정책갈등은 대체로 그 양상은 다섯 가지로 나타났다.

 

첫째, 정책이념이나 방향을 둘러싼 이념갈등이다. 시장주의 입장에서는, 재건축 허용가능 기준연한을 종전의 주택 준공 후 20년 이상에서 최장 40년 이상으로 대폭 강화하였는데 이것은 주택시장의 침체원인이 되었고 자원배분의 비효율성을 가져왔다고 비판한다.

 

둘째, 서울의 강남북 간 갈등요인으로 작용하고 있다. 2003년 12월 재건축 허용가능 기준연한 강화의 외부효과가 강남권에는 경제효과로 작용하여 재건축사업에 큰 이익을 준 반면 강북권에는 불경제효과로 작용하여 재건축 사업에 큰 부담을 주었다고 주장한다.

 

셋째, 재건축 정책 결정자와 정책 집행자 간의 갈등이다. 최초로 재건축 정책을 결정하는 주체와 결정된 정책을 집행하는 주체가 다른 경우에 흔히 나타난다.

 

넷째, 정책당국과 수요자(객체) 간의 갈등이 심각하다. 재건축이 가능하려면 〈도시 및 주거환경정비법〉상 정비구역지정이 선행되어야 하고 이어 재건축의 사업성에 맞게 용적률, 층수, 용도 등의 정책변수들이 뒷받침돼야 한다.

 

다섯째, 공동주택과 상가의 소유자와 전세입자 및 상가점포 임대차인 간의 갈등이다.

 

4. 재건축 정책 관련 갈등해소 모형 연구
정책갈등 해소모형으로 각광받고 있는 정책합의모형(the pure consensus model)에 따라 몇 가지로 생각해볼 수 있다.

 

① 재건축 정책목표나 범위를 조정할 수 있는지 ② 재건축 정책관련 주체나 방식을 조정할 수 있는지 ③ 재건축 정책의 시기, 속도 및 절차를 조정할 수 있는지 ④ 재건축 관련예산의 부담을 조정할 수 있는지 ⑤ 정책효과의 이익 또는 부담 또는 피해의 귀속에 관하여 조정할 수 있는지 ⑥ 정책내용에 대한 극복모형 ⑦ 정책 시행에 따른 부담을 상계할 여타자원으로 보상할 수 있는지 ⑧ 상기 조정방식 중 두 가지 이상으로 복합적으로 활용하는 조정모형 등이다.

 

 

제 2 절 공공부분의 규제정책 현황
1. 공공정책의 시장주의와 규제주의 근거
그렇다면 주택재건축 정책은 규제주의와 시장주의 중 어느 방향에 더 무게를 두어야 할 것인가? 동서양을 막론하고 주택문제는 인간생활의 3대 욕구라 할 수 있는 의식주의 하나로 인식되고 있기 때문에 국민의 주거권 보장과 밀접한 관계가 있다.

 

특히 아파트나 연립주택과 같은 공동주택은 단독주택의 경우와는 달리 그 점유대지나 점유건축물의 소유나 관리의 성격상 배타성이나 비배제성의 범위와 한계가 불완전하다. 그렇지만 동시에 공동주택이 점유하고 있는 대지에 대한 소유권 등에 있어서는 원칙적으로 그에 대한 양태가 권리 등기 등에 있어서는 공유지분 형태를 취하고 있다.

 

그런 이유 때문에 공동주택의 재건축에 대한 정부규제의 이론적, 제도적 정당성이 어느 정도 인정되고 있는 것이다. 그러나 공동주택의 재건축 정책을 수행하는데 따른 공공규제 범위나 수준 또는 강도를 정할 때 과연 어느 정도가 바람직하느냐에 대해서는 두 가지 견해가 있다.

 

첫째 주장은 자유주의로써 공동주택 재건축제도에 대한 공공규제의 범위와 수준은 최소한에 그쳐야 하고 가급적이면 시장기능에 맡겨야 한다는 것이다.

 

둘째 주장은 규제주의 입장으로써 공동주택은 앞에서 분석한 바와 같이 공유재적 요소와 사유재적 요소가 혼재하고 있기 때문에 만일 자유시장경제에 방만하게 맡겨놓으면 그로 인한 부작용이 크게 발생하기 쉽다는 것이다.

 

2. 재건축 자유주의에서 규제주의로 정책 전환
주택 정책당국은 2003년 재건축 정책을 기존의 자유주의적 입장에서 규제주의로 급선회하였는데 그 원인으로는 무엇보다 강남권을 중심으로 하여 부동산투기, 사회적 자원낭비, 재건축 비리 등의 사회문제 촉발을 들 수 있다. 2001년 3월 대비 2004년 3월의 서울의 주요 주택 재건축 단지의 가격 상승률을 보면 거의 폭동수준이었다.

 

지역별 상승률을 보면 강남·송파 등 강남권은 무려 300% 내외였는데 강북권을 대표하는 노원구는 150% 내외에 그쳤다. 그 가격상승의 격차가 3년 사이에 무려 두 배 이상이 났다. 여기서 정부는 ‘주택시장의 안정’이라는 공공목표 아래 종전의 〈주택건설촉진법〉 등 세 가지 법을 통합하여 〈도정법〉을 제정하여 각종 주택시장안정을 위한 조치를 강화하였다. 그러나 주택시장 안정화 정책을 시행한 지 겨우 2~3년 지나자 주택 재건축 경기가 급속도로 얼어붙고 이어서 여러 가지 부작용이 나타났다.

 

 

제2장 재건축 정책의 적합성 평가 및 재설계
제1절  공공정책의 분석·평가 모형 연구
1. 행정법의 기본원칙에 대한 적합성
이러한 기본원칙들에는 대체로 ① 재량권 남용 금지 원칙 ② 공익의 원칙 ③ 신의성실의 원칙 ④ 평등의 원칙 ⑤ 비례의 원칙 ⑥ 신뢰보호의 원칙 ⑦ 부당결부금지의 원칙 등이 있다.

 

2. 평등의 원칙에 대한 적합성
1) 타 시도와의 형평성 논란=서울시, 경기도, 인천시에서는 조례를 통해 시행령에서 정한 준공 후 20년의 기한을 배로 증가시켜 최고 40년으로 과도하게 규제하고 있다.

 

이에 반해 대구시, 경상북도, 대전시, 전라남도는 주택재건축사업의 최장 허용기간을 30년으로 정하고 있다. 그 외 부산시, 충청북도, 전라북도, 경상남도 등 5개 시ㆍ도는 조례에 규정이 없어 시행령에서 정한 준공 후  20년이 지난 건축물을 주택재건축사업의 가능 연한으로 정하였다.

 

2) 서울 강남북 간 불균형 문제=2010년 1월 기준 서울시의 준공연도 별로 공동주택 세대수 현황인 〈표 1〉을 살펴보면 잘 알 수 있다. 강남 4개구(강남구, 서초구, 송파구, 강동구)가 차지하는 공동주택 재건축 가능 비율은 77.6%이고, 그 외 21개구가 차지하는 비율은 22.4%에 불과함은 주지의 사실이다.

 

 

제 2 절  현행 주택 재건축 정책의 타당성 분석·평가
1. 재건축 허용 가능연한의 과잉규제 논란
2003년 12월 말부터 발효된〈서울시 도시 및 주거환경 정비조례〉에 따르면 1981년 이전에 건축된 공동주택은 재건축 안전진단을 받으려면 준공한 지 20년 이상이 되어야 한다. 그렇지만 1982년 이후에 준공된 공동주택은 일정한 공식에 따라 1년이 경과할 때마다 재건축 안전진단의 허용기간이 2년씩 추가적으로 더 늘어나게 되어 최장 40년까지 기다려야 하는 등 과잉규제라는 비판을 받고 있다.

 

첫째, 〈도정법〉에는 재건축 허용가능 연한을 준공한 지 20년 이상으로 규정하였음에도 서울시의 동조례는 최장 40년까지 대폭강화함으로써 상위법률에 합치되느냐의 합법성 문제가 대두되고 있다.

 

둘째, 행정법상 통상적으로 적용되는 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에도 어긋날 소지가 있다.

 

셋째, 재건축 안전진단 연한에 대한 과잉규제의 정책결과는 바로 강남북 간 재건축 기회에 대한 형평성을 크게 상실시키고 있다.

 

2. 재건축 안전진단 기준의 불합리성 검토
1) 구조안정성 평가기준 문제=국토해양부에서는 동 법령의 안정적 시행을 위해 안전진단의 실시에 관한 방법 및 절차 등을 정한 〈주택재건축 판정을 위한 안전진단 기준〉을 마련하여 고시하였는데 막상 시행을 해보니 상당한 문제점이 발견된다.

 

재건축의 시행여부는 최종 종합성능점수에 따라 구분되는데, 최종 성능점수가 56점 이상인 경우 ‘유지보수’, 31점∼55점은 ‘조건부 재건축’, 30점 이하는 ‘재건축’으로 구분하여 판정된다.

 

2) 내진설계의 누락문제=내진설계 안전진단 평가 항목누락 〈도정법〉 제2조제3호가목에서는 ‘안전사고의 우려가 있는 건축물’을 노후ㆍ불량건축물로 정의하였다. 그렇다면 내진설계가 이루어지지 않은 건축물은 돌발적인 지각변동에 의한 지진 발생 시 안전사고의 위험에 노출되어 있기 때문에 구조적 안전성에 문제가 될 수 있다.

 

3. 노후·불량 건축물 유지·보수 한계 문제검토
〈주택법〉 시행규칙 제26조(장기 수건계획의 수립기준 등) 제1항 별표5에 의한 장기 수선계획 기준을 보더라도 아파트의 주요 구조 및 설비의 내구연한은 부위별로 짧게는 5년 부분수리나 전면교체는 5~25년, 그리고 특히 일부 항목에서는 수선주기를 최장 30년으로 삼고 있다.

 

 

제 3 절  재건축 정책의 재설계를 위한 설문조사 분석·평가
1. 설문조사 결과의 시사점(설문조사 내용결과 생략)
설문조사 결과(노원구청이 에이스 리서치에 의뢰. 조사대상 3천301명. 조사기간 2009.8.3~8.7)를 분석하여 정리해보면 과연 그들이 소망하는 시사점이 무엇인가를 알 수 있다.

 

첫째, 현행 재건축 안전진단 허용기준연한을 최장 40년으로 한 것은 과잉규제라는 데 크게 공감하고 있다. 재건축 안전진단 허용연한은 20년 이상 30.5%, 25년 이상이 28.8%, 30년 이상이 28.1%이고 현행과 같이 최장 40년 이상이 6.6%이다. 안전진단 허용 연한기준은 25~30년으로 하자는 주장이 무려 69.3%를 차지하고 있다.

 

둘째, 설사 공동주택의 구조적 안정성 여부와는 관계없이 입주민들은 공동주택의 설비노후 및 주차장 부족 등 주택 설비성능이 형편없이 낮아 생활불편을 심각하게 느끼고 있다.

 

셋째, 주민설문의 결과 공동주택 중 내진설계가 안 된 건물은 준공 후 30년이 지나면 재건축 안전진단을 할 수 있게 해야 한다는 의견이 무려 94.3%(20년 47.6%, 25년 29.9%, 30년 16.8%)로 거주민들은 지진에 예민하다는 것을 알 수 있다.

 

넷째, 재건축 안전진단 평가시 항목별 가중치를 정함에 있어서도 주차장문제, 설비노후문제, 성능이나 기능 효율문제 및 부대시설 등에서 큰 불편사항이 있음을 알 수 있다.

 

 

제3장 주택재건축 정책 재설계 모형 연구
제 1 절 재건축 안전진단 평가기준의 재설계 모형 
1. 재설계 모형의 목표와 방향
이 과정은 공공정책 형성의 필수적 절차이기 때문에 기존 재건축 정책에 대한 설계를 할 때도 행정의 기본이념, 행정법의 일반원칙 그리고 변화하는 환경변수들을 고려하여 장차 바람직한 방향으로 정책을 재설계하여야 한다.

 

정책결정의 모델에는 합리모형(rational model), 만족모형(satisfying model), 최적모형(optimal model) 등 여러 가지가 있으나 여기서는 최적모형으로 검토하고자 한다.

 

2. 재설계 모형의 범위와 수준
첫째, 안전진단 평가에 대한 종합판정시 각 분야에 대한 적용가중치의 배분이 불합리하므로 이에 대한 조정이 필요하다. 재건축 안전진단의 평가항목은 ‘구조 안정성’에 가장 큰 비중을 두고 있는 것을 볼 수 있다.

 

둘째, 재건축 안전진단 평가항목에서 누락된 내진설계 문제를 반영하여야 한다. 우리나라 건축물의 내진설계는 1978년 홍성 지진 이후 도입되어 1979년부터 단계적으로 국가 주요 시설물에 대하여 평균 규모 6.0의 강진에 대비하여 내진설계를 의무화하고 있다. 아파트의 경우 1988년에 〈건축법〉에 내진설계 기준이 제정되었다.

 

셋째, 안전진단 종합판정의 최종성능 점수도 조정이 필요하다. 현재기준에 의하면 최종 성능 점수에 따라 ‘유지·보수’, ‘조건부 재건축’, ‘재건축’으로 구분하여 판정하도록 하였고, 이러한 구분에 대하여 점수 배분을 특히 56점 이상일 경우 ‘유지·보수’로 31점부터 55점은 ‘조건부 재건축’, 30점 이하는 ‘재건축’으로 구분하였다.

 

3. 재설계 모형의 접근방법
그러나 안전진단의 평가기준의 가중치를 어떻게 조정하는 것이 합리적이냐에 대하여는 두 가지 견해로 갈리고 있다.

 

상기 〈표 2〉 A안은 안전진단 평가기준을 현실에 맞게 가중치를 조정한다는 관점에서는 현행 제도의 문제점을 보완할 수 있으나 특정 평가항목을 지나치게 과대평가할 우려가 있고 또한 추가적인 평가요인이 발생할 때마다 독립적인 평가분야(항목)에 추가로 반영하여야 하기 때문에 자칫 평가의 균형성과 안전성을 해칠 우려가 있다.

 

상기 〈표 3〉 B안은 일정한 감점부여 방식이다. 이 안전진단 평가기준은 환경변화로 새롭게 등장한 동태적 요인들을 반영할 수는 있으나 환경변화요소가 추가적으로 나타날 때마다 너무 쉽사리 가점(마이너스)을 부여할 소지가 있어 재건축 정책이 자칫 혼란스러울 우려가 있다.
현행 안전 진단평가요소의 가중치(배점비율)를 갑자기 조정할 경우 나타날 문제점들은 여전히 존재한다. 재건축을 기다리는 대상 주택들 간에 어느 곳은 이득이고 어느 곳은 부담이 있을 수 있기 때문이다. 이런 관점에서 여기서는 재건축 안전진단 평가기준에 대한 새로운 재설계모형은 B안의 방식에 따르겠다.

 

4. 안전진단 평가기준 재설계 모형 〈표 4〉
첫째, 평가분야 ‘구조안정성’ 중 평가항목이 기존의 기준에는 지반상태 등 8개 항목으로 규정하고 있으나 여기에 내진설계를 평가항목란에 포함시키고 평가배점에서 가중치를 높여 주어야 한다.

 

둘째, 평가분야 ‘주거환경’에 평가사항으로 주변토지의 이용상황 등에 비교한 주거환경, 주차환경, 일조권 소음 등이 들어 있다. 그러나 현행 주거환경 분야의 세부평가 기준에는 선진각국의 제도에서 채택하고 있는 중요한 고려요소가 빠져 있다. 여기서 가점제도를 도입하면 수요와 공급이 매우 비탄력적인 주택시장에서 주택정책당국은 그걸 정책변수로 활용함으로써 정책의 적시성, 탄력성, 대응성을 높여갈 수 있다.

 

셋째, 안전진단 평가배점비율 중 가중치의 조정이 필요하다.

 

넷째, 재건축 안전진단 판정기준 점수범위를 현실에 맞게 조정하여 과도한 행정규제를 완화해야 한다. 이렇게 재건축 안전진단 평가점수의 배점배율을 조정하는 것은 환경적합성에 따른 정책반응으로 일종의 정책 전환이나 변동으로 이해할 수 있다. 〈표 5〉

 

 

제4장 결론
주택정책 당국은 아무래도 정책 방향이나 대안을 둘러싸고 정책주체나 수요자 및 이해관계인들 간에 자유주의와 규제주의가 수시로 상호교차하는 등 복잡다기한 정책갈등에 부딪칠 수밖에 없다.

 

현행 서울 재건축 정책의 부작용을 보면 △재건축 시장의 장기침체 및 주택공급난 △강남북간 형평성 상실 △노후 공동주택의 슬럼화 △자원배분의 비효율 △재산권 및 거주권 침해 △자산소득의 역전현상에 따른 집단 갈등 등 역기능이 복잡한 양상을 띠고 있다. 말하자면 일종의 정부실패(government failure)의 현상이다.

 

따라서 현행 재건축정책의 재설계 과정에서는 무엇보다 환경 적합성과 적시성의 기본원칙을 고려하여 정책 방향과 목표, 범위와 수준 등 어떻게 재설계해야 최적수준의 정책효과를 낼 수 있는지 검토해야 한다.

 

첫째, 〈서울시 도시 및 주거환경 정비조례〉에서 규정한 재건축 허용가능 연한을 현행 최장 40년에서 25∼30년으로 조정해야 한다.

 

둘째, 안전진단 평가항목 ‘구조안정성’ 중에서 내진설계여부가 누락되어 있으므로 이를 보완하는 정책조정이 필요하다.

 

셋째, 1980년대 말 1990년 초에 200만 호 계획으로 지어진 강북권의 저성능 저품질 아파트에 대해서는 특별히 그 대책을 검토해야 한다.

 

넷째, 재건축 안전진단 평가항목에서 변화된 주거환경의 경향에 맞게  미처 포함시키지 못한 평가요소를 찾아내어 포함시켜야 하고 합리적인 조정이 역시 필요하다.

 

다섯째, 재건축 허용여부를 결정짓는 주택성능 판정 점수를 완화하고 조정해야 한다.

 

이상과 같은 정책과정을 통하여 과잉 규제된 현행 서울의 주택 재건축 정책을 최적의 수준으로 재설계하여 시행할 수 있다면 정책의 효과성을 극대화 할 수 있을 것이다. 정책의 순환과정이란 정책투입(input)-전환(conversion)-산출(output)-피드백(feedback)의 절차를 말한다. 이러한 정책 순환과정은 또한 공공정책의 생태효율(eco-efficiency)을 높여가는 데도 도움이 될 수 있다.

 

 

〈편집자주〉 본 내용은 노원미래발전연구소 이노근 소장의 경기대학교 정치전문대학원 2010년 박사학위 논문 ‘서울 주택재건축 정책의 적합성 평가 및 재설계 모형 연구’ 내용을 요약 정리한 것입니다.