최근 서울시에서 일선 구청으로 정비기반시설 무상양도 관련한 새로운 지침을 하달한 것으로 알려지면서 서울시 소재 재개발·재건축 조합 및 관계자들은 당혹감을 감추지 못하고 있다. 마치 원 구역면적에서 용도폐지되는 국공유지의 면적은 아예 없다고 보고 사업을 하는 것과 유사한 결과를 가져오기 때문이다. 이에 새로운 갈등의 진앙지인 서울시의 새로운 지침에 대한 문제점을 실무적인 관점에서 살펴보고자 한다.

 

1. 적정한 계획용적률 체계 운용 중요성
서울시는 기본계획상의 계획용적률을 1종~3종특성지로 분류하여 각기 170%, 190%, 210%로 적용하고 있었는데 이는 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉상의 용적률인 200~300%와 비교하여 지나치게 낮게 적용하고 있다는 지적이 있어 왔다. 더욱이 작년 3월 18일 서울시는 주택가격 및 전세가격 상승 대책의 일환으로 용적률을 각 20%씩 상향적용하기로 한 바가 있다.

 

이번 기회에 서울시에서는 편의적이고 일률적인 용적률 체계 및 이에 따르는 기부채납만을 요구할 것이 아니라 인구의 과밀화를 고려하되 적정한 용적률의 상향을 진지하게 고려할 필요가 있다.

 

2. 기부채납 범위에 대한 조기 확정 및 사후 부담 추가방지 필요
실제적으로 무상양도를 둘러싼 분쟁의 시초는 사업시행인가시 일선구청에서 인가조건으로 요구하는 과도한 기부채납이 발단이 되었다는 점에 주목할 필요가 있다. 따라서 구역지정 단계에서 구청 및 시와의 충분한 협의를 통하여 기부채납의 범위 및 금액을 결정하여 사후에 부담을 추가하는 일은 없도록 제도를 개선해야 한다.

 

3. 순부담 면적만으로 용적률 인센티브 부여시 도정법 제65조제2항 취지 몰각우려
대법원 판결에 따르면 무상양도와 관련된 도정법 제65조제2항의 규정취지는 “사업시행자의 재산상의 손실을 고려하여 신규설치 비용의 범위내에서 무상양도되도록 하여 사업시행자(조합)에게 재산상의 손실을 합리적으로 보전해주고자 하는데 있다”고 판시하고 있다.

 

①순부담률 산정시 면적만의 상계=새로운 지침에 의하면 ‘서울특별시~지구단위계획 수립기준’에 따라 새로 설치되는 토지면적에서 용도폐지되는 토지면적을 상계하도록 되어 있다. 이는 도정법의 ‘비용범위내’라는 기본적인 취지를 무시하고 있음은 물론이고 상식선에서도 이해하기 어렵다. 서울시는 용도폐지되는 부분이 향후 대지로 전환될 가능성이 높기 때문에 대지로 볼 수 있다는 논리를 내세우고 있지만 향후 단지내 도로나 공원으로 설치되는 부분에 대하여까지 ‘대지’로 간주할 수는 없을 것이다. 따라서 만일 순부담에 따라 용적률 인센티브를 산정한다 할지라도 서울시의  업무처리 지침을 수정하여 ‘면적’만의 상계가 아닌 ‘가액’으로서의 상계를 해야 한다.

 

② 신규기반시설 설치비용 현실화 필요=현재 서울시는 조합에서 사업시행인가시 무상양도 및 시비지원을 확대하기 위하여 신규설치 기반시설의 설치비용이 과다하게 산정되고 있으므로 ‘서울특별시 전문시방서‘를 기준으로 작성하도록 요구하고 있다(시 기준: 19만3천원/평). 하지만 최근 기반시설의 다양화 및 고급화 요구, 물가상승, 시공 품질저하 등의 부작용을 고려하여 최근 몇년간의 실제 기반시설 평균 설치비용 개념을 고려하여 현실화해야 한다.

 

③ 용도폐지되는 국공유지의 대지에 기준한 평가의 문제=서울시는 용도폐지를 기능의 폐지로 보아 고시 이후 ‘도로등’이 ‘대지’로 이용될 가능성이 높기 때문에 대지로 평가해야 한다는 입장이지만, 〈국유재산법〉(일반법지위) 제4조, 제6조, 제23조, 제27조, 제41조, 동법시행령 제37조 등을 고려하여 보면 ‘행정재산’이 ‘일반재산’으로의 전환이라 보는 것이 타당할 것이다. 만일 서울시의 주장대로라면 △차후 대지가 아닌 도로, 공원 등으로 이용하게 되는 경우의 과다정산 문제 △공공사업에 수용되는 토지의 경우에 있어 향후 공공청사 등으로 예정된 경우 이를 ‘대지’로 평가하여 보상해야 하는지의 문제 등이 발생하게 된다. 또한 작년 1월 대법원 판례에 따르면 사업시행인가 고시일을 기준시기로 평가하도록 하였으나 반드시 현황에 의해 평가하도록 규정한 것으로 보기는 어렵다고 했다. 현황평가라는 감정평가의 대원칙이 아닌 관계법령의 검토를 통하여 재판에 임하였으면 어떠하였을까 하는 아쉬움의 남는 대목이기도 하지만, 아무튼 이 경우는 제법령에 타당한 평가를 하여야 할 것이다.

 

〈국유재산법〉 제44조, 〈공토법〉 시행령 제42조제8항, 〈도정법〉 제38조, 제40조, 토지보상평가지침 제35조의2 등을 고려하여 볼 때 사실상의 사도에 해당하는 부분은 종전대로 인근 대지가격의 1/3 이내로 평가하는 것이 타당하다.