청산자에 터무니 없는 보상금 받게 해주겠다며 용역 수주
청산자의 평가서 납품 지연시키며 영업권 평가업무도 요구 

조합추천 감정평가사 105%
서울시추천 감정평가사 106%
토지소유자추천 평가사 140% 제시하면
평가액 10%이상 초과로 자동반려

협의 안되면 끝없는 사업 지연
사업비의 금융비용 보상 지연가산금 부담에
토지소유자 추천하는 감정평가사에 백기

[하우징헤럴드=이부환 법무사] 보통 사람들은 법은 곧 상식이라고 말한다. 이는 일반 국민들이 공감할 수 있어야 그 법은 존재가치가 있는 살아 있는 법이라는 의미이다.

그렇기에 법은 쉽게 남용되거나 악용되어져서도 안 될 것이다. 벌써 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)이 신설된 지 15년이 넘었고 그간 현실에 맞지 않은 상당한 문제점들이 드러나 여러 차례 수정 변경하며 보완해 왔다.

특히 손실보상업무와 관련해서 도시정비법의 미비를 ‘공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한법’(이하 토지보상법)에 떠 넘겨 무리하게 준용하다 보니 청산자들에게 뜻하지 않은 지연가산금이란 횡재를 안겨 주었고 그 만큼 조합원들에게는 분담금으로 돌아가 큰 혼란이 있었다.

지금도 누군가가 도시정비법과 토지보상법의 틈새의 미비점을 교묘하게 이용하여 부당하게 이익을 취하고 있다면 그 법은 죽어 있는 법으로 존재가치가 없다 할 것이다. 물론 악법도 법이라고 하지만 실체가 드러난 이상 하루속히 손질돼야 한다.

최근 일부 감정평가사들이 공인이라는 본분을 망각하고 손실보상의 감정평가업무를 수주하기 위해 청산자들과 결탁해 보상평가를 부풀려 조합장을 협박하는 등 불법행위가 버젓이 행해지고 있음에도 모두가 강 건너 불 구경하듯 보고만 있어 참으로 개탄하지 않을 수 없다.

서울 장안의 많은 조합들이 감정평가사들을 성토하는 원성이 자자한데 감정평가사협회가 이를 알고도 방관하고 있다면 우선적으로 그 책임이 크다 할 것이며 감독기관인 국토교통부가 그 심각성을 인식하고 있으면서도 모른 척 하고 있다면 업무를 방기하고 있는 것이다.

당장 토지보상법 등 관련 법령을 시급히 정비할 필요성이 있다. 현재 재개발에서 벌어지고 있는 감정평가사의 불법적인 행태에 대해서 정리해 보았다.

1. 손실보상의 조합 의무 및 청산자의 권리

도시정비법(구법) 제47조는 분양신청하지 않는 자 등 현금청산자는 분양신청 마감일로부터 150일 이내에 조합은 청산금을 지급하도록 되어 있고, 토지보상법 제30조는 청산자가 보상금의 재결을 신청하면 조합은 60일 이내에 지방토지수용위원회에 재결을 신청해야 하고, 이 기간이 도과할 경우 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’을 준용해 연15%의 지연가산금을 지급하도록 되어 있다.

또한 이 도시정비법 제81조 제1항 제2호는 관리처분인가 이후 토지보상법에 의한 손실보상이 되지 않으면 조합은 사용·수익권을 가질 수 없어 청산자나 영업권자의 건물 명도를 요구할 수 없도록 규정되어 있다.

토지보상법 제68조는 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인(사업시행자, 시,도지사, 토지소유자 추천)을 선정하도록 되어 있고 예외적으로 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 위 어느 한쪽이 감정평가업차를 추천하지 아니한 경우 2인을 선정해 토지 등의 평가를 의뢰하도록 되어 있다.

또한 토지보상법 시행규칙 제16조 제6항은 보상액 산정에 있어서 각 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균을 하도록 되어 있다. 이는 청산자의 재산권에 대해 정당하게 보상받을 권리를 보장하고 있고 조합은 청산자의 권리가 침해되지 않도록 적정한 보상금을 지급할 의무가 있다.

2.손실보상의 단계별 감정평가 절차

①보상계획열람공고(30일 이내 토지소유자 감정평가사 추천)
②감정평가 실시(조합, 시도지사, 토지소유자 추천 감정평가사)
③보상협의 30일 이상
④지방토지수용위원회 재결신청
⑤공람 및 감정평가실시(지방토지수용위원회 지정 감정평가사 2인)
⑥지방토지수용위원회의 심의 및 재결, 공탁 후 조합 소유권이전
⑦중앙토지수용위원회 이의신청·감정평가 실시(중앙토지수용위원회 지정 감정평가사 2인)
⑧법원 행정소송(법원 지정 감정평가사 2인)

위와 같이 토지보상법은 청산자의 재산권이 침해되지 않도록 정당한 손실보상을 받도록 하기 위해 법적으로

①보상계획열람공고 이후 30일 이내 토지소유자에게 감정평가사를 추천하도록 해서 조합과 시도지사 추천을 포함한 3인의 감정평가사

②재결신청 후 지방토지수용위원회의 추천 2인의 감정평가사

③중앙토지수용위원회의 추천 2인의 감정평가사

④ 행정소송시 법원 지정 감정평가사 2인으로 각 단계별 마다 보상평가를 실시하도록 되어 있어, 이는 청산자 등이 보상평가액에 불만이 있을시 그때 마다 이의를 제기해 최종 법원 행정소송으로까지 구제를 받을 수 있도록 법적인 장치가 마련되어 있다.

3. 감정평가사의 불법적인 영업수주 행태

감정평가사는 국토교통부장관으로부터 국민들의 자산평가를 할 수 있는 전문자격을 부여받아 매년 국토교통부로부터 전국토지의 공시지가를 평가하는 업무를 수행하는 공인으로 그 누구보다도 높은 도덕성을 요하고 감정평가업무를 공정하고 투명하게 처리할 의무와 책임이 있다.

최근 일부 감정평가사들이 토지보상관련 법령의 헛점을 악용해 재개발사업 현장에서 감정평가사의 기본윤리를 저버리고 시장의 장사꾼처럼 평가업무의 영업수주를 위해 청산자와 서로 대가성의 거래를 하고 있는 상황이 벌어지고 있다. 이는 국가에서 독점적으로 부여한 감정평가의 자격을 스스로 먹칠하며 선량한 감정평가사들까지 피해를 입히고 있는 것이다.

구체적으로 설명하자면 이렇다. 조합이 청산자의 보상을 위해서는 토지보상법 제68조에 의해 조합과 시·도지사가 각 감정평가사를 선정하고 토지소유자인 청산자 역시 추천동의서 50%(청산자 인원 및 면적)을 받으면 감정평가사를 추천할 수 있도록 되어 있다. 따라서 보상계획공고 후 감정평가업자는 각자 영업수주를 위해 선의의 경쟁으로 평가사로서 윤리와 품위를 지켜야 할 것이다.

그런데 일부 감정평가사는 청산자를 찾아다니며 자기 회사의 추천동의서를 받아 주면 종전평가금의 일정액 이상을 상향평가해 주겠다는 제안을 한다. 고액 청산자들은 자기들이 예상했던 보상금보다 높게 평가해 주겠다는 제안에 솔깃하지 않을 수 없고, 더군다나 약속한 보상금을 책임지고 보장해 주겠다고 하니 당연히 그 조건을 믿고 자기들의 비용을 지출해 가며 추천동의 요건인 50%의 추천서를 받아 준다.

상식적으로 볼 때 재개발의 보상평가는 여러 단계별 다른 감정평가사들이 평가업무를 하기에 쉽게 이해되지 않는 일이다. 그럼에도 토지소유자 추천도 받기 전에 감정평가사가 청산자에게 종전평가의 일정액 이상으로 상향평가해 보장해 주겠다고 하니 참으로 놀라지 않을 수 없다.

그러나 그건 실제 이루어지고 있고 현실적으로 가능한 일이다. 다시 말해 토지소유자 추천 감정평가사는 토지보상법의 허점을 이용해 조합과 시·도지사의 추천 감정평가사들을 무시하고 자기 마음먹은 대로 협의할 보상평가금을 부당하게 증액해서 조합에 밀어 붙이면 조합은 이 감정평가사의 몽니를 어떻게 할 방법이 없어 결국에는 항복할 수밖에 없다.

이렇듯 감정평가사가 부당한 영업일지언정 청산자와의 약속을 지켜내므로서 꿈이 아닌 실현가능한 일임을 보여주고 있다.

이를테면 서울 어느 A조합의 경우 청산자 250명에게 지급할 현금청산금은 종전평가액 기준 약1천억원이고, 영업권자 300명의 휴업보상비 등 영업권은 약80억원이다. 조합에서 청산자와 영업권에 대한 보상계획공고를 하고 조합, 관할시, 토지소유자 추천 감정평가사 3인에게 협의보상평가를 의뢰했다.

통상 1~2개월 이내에 감정평가 결과서가 납품되어야 했으나 무려 3개월이 넘도록 납품이 되지 않고 있었다.

그 이유는 위 3인의 감정평가사들이 내부적으로 제시한 보상평가금이 종전평가액 대비 조합 추천 감정평가사는 105%, 서울시 추천 감정평가사는 106%, 토지소유자 추천 감정평가사는 140%를 제시하고 있었다.

만약 이 가격대로 감정평가사협회에 심사요청을 할 경우 감정평가의 관련 규정에 의거 평가액이 10% 이상 초과되므로 자동 심사반려를 하게 돼 있다.

이에 조합장은 토지소유자 추천의 감정평가사를 찾아가 조합의 어려운 사정을 이야기 하며 감정평가사들이 속히 협의해서 납품해 달라며 아무리 사정해도 이 감정평가사는 끄떡하지 않는다. 이후 시간은 마냥 흘러가면서 조합장은 눈덩이처럼 불어나는 사업비의 금융비용이나 보상금의 지연가산금 때문에 결국 토지소유자 추천 감정평가사의 처분에 응하겠다며 수용하겠다는 항복의사를 비춘다.

그제서야 토지소유자 추천의 감정평가사는 생색을 내가며 조합과 서울시 추천 평가사들과 협의하여 3인의 평가사가 각자 10% 이상 차이가 나지 않은 범위 내에서 산술평균한 125%에 조정해 협회에 납품을 하게 된다.

결국 조합은 청산자들의 전체 현금청산금 1천억원에서 50억~100억원 가량 증액될 것을 당초 예상했으나 무려 250억원이 증액되었고 거기에 연15%의 지연가산금까지 물게 되었다.

이런 식의 감정평가업자 횡포에 조합은 이의를 제기하거나 대항할 어떠한 방법도 없다. 그 피해는 남아 있는 조합원들의 분담금으로 돌아가고 경우에 따라서 정비사업을 할 수 없는 불능상태에 이를 수도 있다.

4. 수용재결 절차상 조합의 약점

이처럼 재개발 현장에서 토지보상법의 합법을 가장해 감정평가사가 청산자와 결탁해서 부당하게 보상금을 증액시키더라도 조합은 이를 대항할 수 없는 약점을 가지고 있다.

즉 ①사업시행자인 재개발조합은 법에 정해진 기간 내에 지방토지수용위원회에 재결신청을 해야 하고 그 기간이 도과할 경우 연15%의 지연가산금을 물어야 하는 급박한 사정에 쫓긴다는 점

②일단 감정평가서가 협회에 납품되어 감정평가사 3인(조합, 시도지사, 토지소유자 추천)의 평가금액이 10% 이상 차이가 나면 협회에서 승인이 되지 않아 반려되거나 보류에 붙여져 결국 재결신청이 지연된다는 점

③조합이 처음 의뢰한 감정평가사들의 평가서를 거부하고 다시 재감정평가를 위한 절차를 진행할 경우 사업지연으로 인한 막대한 손실금이 발생하게 된다는 점

④어느 단계든 감정평가금액이 한번 납품 되어 전산입력되면 지방토지수용위원회, 중앙토지수용위원회, 법원 행정소송의 여러 단계에서 당초 평가금액이 쉽게 하락되지 않는 불이익배제의 원칙이 적용된다는 점

⑤현재로서는 이런 문제의 감정평가사들이 감정평가업무의 농간을 부리더라도 마땅히 제재할 방법이 없다는 것이다.

5. 악성 민원의 대상이 되고 있는 영업권

토지보상법 제68조 제1항의 토지소유자 감정평가사 추천은 청산자에 해당하며 영업권은 해당되지 않으며, 영업권은 조합과 시도지사 추천의 감정평가사에 의해 협의보상평가를 한다.

이는 청산자의 토지 및 건축물의 평가는 복잡성과 난이도가 있는 반면 영업권은 인허가 서류 및 영업매출장부 등 눈에 보이는 비교적 단순한 근거자료에 의한 평가업무이기 때문에 굳이 영업권자에게 감정평가사 추천권을 부여하지 않은 게 입법취지라 보여진다. 감정평가협회나 감정평가사들 역시 위와 같은 입법취지와 법리사실을 잘 알고 있다.

그럼에도 일부 감정평가사들은 위와 같은 조합의 약점을 이용해 청산자의 평가업무를 하면서 영업권의 평가업무도 내놓으라고 요구한다. 조합은 신속하게 보상평가서의 납품을 받는 조건으로 영업권의 평가업무를 청산자의 보상업무에 포함시켜 계약서에 도장을 찍어 주기도 한다.

어떤 감정평가사는 청산자 보상평가 용역계약을 체결하는 과정에 영업권을 포함시켜 주지 않으면 아예 계약체결 자체를 거부한다. 이는 감정평가사들이 토지보상법상 토지소유자 추천의 감정평가사는 조합과 용역계약을 체결한 의무가 없고, 오히려 조합이 토지소유자 추천의 감정평가사에게 감정평가를 의뢰해야 하는 의무만 있다는 사실을 잘 알고 있기 때문이다. 그러기에 조합이 임의대로 토지소유자 추천의 감정평가업무의 지위를 임의대로 박탈할 수도 없다.

또 어떤 소유자 추천의 감정평가사는 조합이 영업권의 평가업무를 주지 않을 경우 일부러 청산자의 평가서 납품을 지연시키면서 영업권의 평가업무를 달라며 노골적으로 요구하기도 한다.

이렇듯 토지소유자 추천의 감정평가사가 영업권 수주를 위해 조합을 압박하는 그 수법은 다양하다. 최근 들어서는 토지소유자 추천의 감정평가사들이 청산자나 영업권자들을 뒤에서 조종하며 관할구청 등 지자체 공무원들에게 청산자 보상평가시 영업권도 포함해 보상평가해 달라며 억지성 민원을 제기하고 있다.

이에 공무원들은 민원에 시달려 토지소유자 추천의 감정평가사가 영업권의 평가를 하더라도 영업권자의 권리를 보장하는 것이므로 좋지 않겠냐며 행정지도의 공문을 조합에 내려 보내고 있다. 결국 공무원들은 법에 규정도 없는 민원을 처리하고자 조합장에게 토지소유자 추천의 감정평가업자에게 영업권의 용역을 발주하도록 배임행위를 하도록 강요하고 있는 것이다.

6. 보완해야 할 토지보상법 관련 법령

국토교통부는 그간 재개발조합을 혼란케 했던 청산자의 보상업무와 관련해 지연가산금의 문제는 2018.2.8. 이후 관리처분인가 조합은 인가일로부터 90일 이내 협의하도록 한다며 법을 개정함으로서 그간 구법 적용을 받던 조합들은 한시름 놓았지만 토지보상법상 손실보상과 관련한 문제점은 여전히 남아 있다.

원래 토지보상법은 국가가 신도시, 공항, 항만, 교량 등 공익사업을 위한 토지보상을 목적으로 만들어졌고 이러한 사업은 사업인정고시 이후 곧 바로 수용개시되므로써 사업이 중단되거나 포기되는 일은 거의 없다.

그러나 재개발사업은 공익사업이라 하지만 조합원들의 자산을 출자하기에 사업시행인가의 고시보다는 관리처분계획인가에 의해 사업진퇴 여부가 결정되는 특수한 절차가 있고, 때로는 사업이 장기간 표류할 수 있고 포기될 수도 있다.

따라서 도시정비법은 재개발의 손실보상업무가 일반적인 수용재결의 보상업무와 달리 세세하게 별도의 규정을 두었어야 함에도 이를 소홀히 한 것이다. 앞서 살펴 본 바와 같이 재개발사업에서 청산자의 수용재결 보상절차는 보상계획공고 후 협의보상평가, 재결 후 지방토지수용위원회, 중앙토지수용위원회, 법원의 행정소송 등 여러 단계를 거치게 돼 있고, 각 단계마다 객관적으로 추천된 감정평가사가 청산자의 권리를 위해 공정하고 투명하게 보상평가를 할 수 있는 장치가 되어 있다.

그런데 보상계획공고 후 초기 단계에 청산자의 감정평가사가 좌지우지한 협의보상평가금액이 최종 보상평가액으로 굳어지고 이를 제어할 수 있는 장치가 없다는 것은 재개발 실무에서 발생될 수 있는 여러 특수성을 간과한 것으로 입법과정의 큰 오류임이 분명하다.

이러한 문제점을 바로 잡기 위해서는 하루 속히 도시정비법에 별도의 규정을 마련하든지 아니면 토지보상법을 보완하는 등 손질이 필요하다.

이를테면 현재 토지소유자 추천 감정평가사가 악용하고 있는 손실보상의 관련 법령에서

①토지보상법 시행규칙 제17조의 보상공고 후 협의보상평가에서 3인의 감정평가금이 10% 이상 차이가 날 경우 국토교통부에서 재평가 등의 요구나 협회의 심사반려 규정

②토지보상법 제50조 토지소유자 추천의 감정평가사의 횡포에 의해 결정된 협의보상평가금이 재결 이후 낮은 가격으로 평가될 수 없는 불이익배제의 원칙

③토지보상법 시행규칙 제68조의 토지소유자 추천 감정평가사가 조합에서 요구하는 평가기간, 업무지연의 손해책임 등에 관해 계약을 거부해도 상관이 없도록 한 규정

④감정평가 및 감정평가사에 의한 법률 시행규칙 제2조의 감정평가 수수료를 지급해야만 평가서를 납품할 수 있도록 한 규정이다.

즉, 이러한 규정들은 재개발사업의 시행자인 조합이 감정평가사의 횡포로 시간에 쫓기고, 용역계약이 없는 상태에서 감정평가사의 부당한 평가업무에 대해 이의제기를 할 수 없고. 시공사 등으로부터 자금이 확보되지 않으면 감정평가사의 평가 성과물도 납품받을 수 없어 이는 감정평가사의 일탈행위를 조장하는 법이다.

7. 결어

재개발사업은 사업시행인가 후 분양신청이란 절차가 있다. 이는 향후 관리처분이 되어 입주하는 시점 약 5년에 이르러 사업이 성공적으로 마무리되어 흑자가 나면 조합원이 따 먹는 과실이 되고, 반대로 과다한 사업비나 부동산 경기 악화로 적자가 나면 그 역시 조합원이 안아야 할 위험부담이다.

청산자는 이런 득실을 따져 분양신청을 하지 않고 현금청산자의 길을 택한 것이다. 재개발의 손실보상업무를 처리하는 감정평가사는 장차 남아 위험한 리스크를 안고 가는 조합원들이나 사업장을 떠나는 현금청산자들에게 불이익이 가지 않도록 공정하게 감정평가업무를 처리해야 하는 막중한 의무가 있다.

그러기에 대다수 감정평가사들은 국가를 위해 일한다는 마음가짐으로 일하고 있고 나름 그 자부심이 있다고 생각한다. 그러나 일부 감정평가사들이 사욕에 사로잡혀 일탈한 그릇된 행위는 전체 감정평가사들을 국민들로부터 신뢰를 잃게 만들 수 있다.

여기에는 감정평가업무의 주무 감독기관인 국토교통부도 그 책임이 크다 할 것이므로 국민들에게 불편이나 원성을 듣지 않도록 잘못된 법이 있다면 속히 재정비할 필요가 있다고 본다.