지방자치단체가 관할구역 내 재건축조합으로 하여금 사업구역 밖의 시유지를 매수하여 정비기반시설을 설치하게 한 후 다시 그것을 기부채납토록 하는 것이 가능할까. 최근 의왕시가 재건축조합으로부터 이와 같은 내용으로 수백억원대의 이익을 챙긴 것으로 알려져 개인이 아닌 지방자치단체가 아파트주민을 상대로 일명 ‘땅장사’를 할 수 있는지 논란이 되고 있다.

의왕시는 정비구역을 정비구역 외 정비기반시설이 있는 곳까지 확대하려 하자, 재건축조합이 사업의 신속한 추진을 위해 정비구역 외 정비기반시설에 대해서도 준공 전까지 설치하겠다고 했다고 주장했다. 또 조합이 공유지 매입비용을 부담하였다 하더라도 공공청사 등의 정비기반시설 설치비용을 의왕시가 부담하였으므로 조합에게 부당하게 이중으로 의무를 부과한 것은 아니어서 문제될 것이 없다는 입장이다. 과연 의왕시의 이와 같은 입장은 타당할까.

우선, 정비구역 확대와 관련하여 살펴보자. 정비구역은 재건축조합의 사업지로써, 재건축조합이 재건축사업을 위해 독점적으로 사용할 수 있고 이전고시 후에는 아파트 주민들의 공동소유로 전환되는 땅이다. 따라서 노후·불량아파트 단지를 재건축하는 경우 아파트단지와 그 단지와 필수불가결하게 연결되어 있는 인접 땅만이 정비구역으로 함께 지정되게 된다. 인접 땅으로 가장 대표적인 것이 아파트 단지 내 도로다.

재건축사업을 통해 아파트단지와 접해 있는 도로를 확장하고자 하는 경우에도 아파트단지만을 정비구역으로 지정할 뿐 인접도로까지를 지정하지는 않는다. 도로 확장을 위해 도로와 인접한 아파트부지를 사업완료 후 기부채납토록 할 뿐이다. 정비구역에 포함될 경우 ‘도시 및 주거환경정비법’에 따라 무상양도의 대상이 되고, 이전고시에 의하여 신축아파트 소유자의 공동대지가 되기 때문이다.

따라서 재건축과 관련 없는 땅을 정비구역에 포함시킬 경우 당해 조합에게 특혜를 부여할 소지가 크다. 의왕시가 정비구역에 포함시키려고 했다는 땅은 재건축사업지와는 전혀 관련 없는 땅이다. 의왕시의 위 주장은 법적으로나 상식적으로나 말이 안 되는 소리다.

정비기반시설을 설치하겠다는 각서 때문이라는 주장 또한 의왕시가 시 소유의 땅을 재건축조합에게 강매할 근거가 될 수 없다. ‘정비기반시설의 설치’와 ‘그 부지의 매입’은 법률적으로 완전히 다르다. 정비기반시설의 설치는 그 부지의 무상대여 또는 증여 등을 통해서도 이루어질 수 있는 것이다. 나아가 국가나 지방지치단체의 땅은 설사 그것이 유상으로 이루어진다 하더라도 함부로 처분할 수 없다. ‘국유재산법’이나 ‘공유재산 및 물품관리법(공유재산법)’에 따라야만 한다. 공유재산법은 일반재산의 매각사유를 제한적으로 열거하고 있다.

의왕시가 주장하는 이와 같은 논거는 열거되어 있지 않다. 의왕시가 주장하고 있는 정비기반시설 설치와 관련된 사유는 대부사유에 해당한다. 즉 공유재산법은 대부계약사유의 하나로 “건물 등을 신축하여 기부하려는 자가 신축기간 동안 그 부지를 사용하는 경우”를 들고 있다. 결국 의왕시는 공유재산법을 위반하여 시유지를 매각한 것이다.

다음으로 재건축조합이 부담해야 할 공공청사 등의 설치비용을 의왕시가 부담했다는 주장은 어떤가. 공공청사는 도로와 같이 그 주된 목적이 공중의 사용에 있는 것이 아니라 지방자치단체 자신의 사용에 있기 때문에 정비기반시설이 아니다. 또 정비기반시설과 같이 그 설치비용을 사업시행자가 부담해야 한다는 법적 근거도 없다. 의왕시의 위 주장은 근거가 없다.

결국 재건축사업의 사업시행자는 정비구역 안에 있는 정비기반시설을 설치할 의무를 부담할 뿐이고 정비구역 외에 조성할 필요가 생긴 공원, 주차장과 같은 도시기반시설의 설치의무는 원칙적으로 지방자치단체에게 있는 점을 고려할 때 의왕시의 위와 같은 기부채납행위는 부당결부금지원칙에 반하여 위법하다 할 것이다.
그렇다면 재건축조합은 의왕시로부터 부당하게 뺏긴 매입비용을 어떻게 돌려받을 수 있을까. 의왕시가 위와 같은 기부채납 내용을 사업시행인가의 조건으로 붙여 매매계약 등을 체결하였기 때문에 행정처분과 맞물려 그 비용반환문제가 쉽지 않다.

행정처분을 받은 사람이 부담의 이행으로 사법상 매매 등의 법률행위를 한 경우 그 부관은 특별한 사정이 없는 한 법률행위를 하게 된 동기 내지 연유로 작용하였을 뿐이다. 따라서 공유지 매입계약 등의 전제가 된 사업시행인가의 조건이 취소되거나 무효가 되지 않는 한 착오를 원인으로 취소 할 수 없다. 그런데 취소소송을 위한 제소기간은 지났고 대법원은 위와 같은 조건이 당연 무효는 아니라는 입장이다. 결국 가장 손쉬운 착오 취소를 원인으로 한 부당이득 반환은 어렵게 되었다. 국가배상청구나 민법 제103조에 따른 부당이득반환청구에 기댈 수밖에 없다.
 〈문의 : 02-584-2581〉

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