Q : 1. 도시 및 주거환경정비법 시행령 제28조 제4항 단서는 조합설립의 인가에 대한 동의 후 법시행령 제26조 제2항의 각호의 사항이 '변경'되지 아니한 경우에는 일정한 경우를 제회하고는 동의철회를 제한하고 있는바, 동 규정에 조합설립인가의 ‘경미한 변경’은 제외되는가?
2. 추진위원회 동의자의 경우에도 위 철회제한의 규정이 적용되는가?

1. 질의 〈1〉에 대하여
조합설립동의의 철회와 관련하여, 도시정비법 시행령 제28조 제4항 본문은 “토지등소유자는 도시정비법 제17조 제1항 전단 및 제12조의 동의에 따른 인ㆍ허가 등의 신청전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다”고 규정하고 있다.

같은 조항 단서는 “다만, 법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의 후 제26조제2항 각 호의 사항이 변경되지 않은 경우에는 조합설립의 인가신청 전이라 하더라도 철회할 수 없다”고 규정되어 있었으나, 동 규정은 2012년 7월 31일자로 “다만, 법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의 후 제26조 제2항 각 호의 사항이 변경되지 아니한 경우로서 다음 각 호(1.조합설립에 최초로 동의한 날부터 30일이 지난 경우, 2.창립총회를 개최한 경우)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 철회할 수 없다”고 개정되었다.

서울행정법원은 조합설립동의의 철회를 제한하는 법시행령 제28조 제4항 단서는 문언 그대로 조합설립의 인가신청 전에 법시행령 제26조 제2항 각 호의 사항이 변경되었다면 “그 변경 내용의 경중을 불문”하고 도시정비법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의의 철회를 허용하는 것으로 해석하는 것이 서면동의제도의 본질에 부합할 뿐 아니라, 법시행령 제28조 제4항에는 같은 시행령 제26조 제2항 각 호 사항의 경미한 변경과 중대한 변경이 구별되어 있지 않으므로 경미한 변경의 경우에도 동의철회를 인정해야 한다는 견해가 있다.

그러나 대법원은 법시행령 제28조 제4항 단서 조항을 둔 입법취지가 조합설립 인가 신청 당시의 정비사업의 “중요내용에 변경”이 없는데도 일방적인 동의철회에 의하여 정비사업의 시행이 무산되어 그로 인한 경제적 손실이 크게 발생하는 것을 방지하고, 사업시행의 안정성을 확보하고자 하는 데 그 목적이 있는 것이므로 조합설립에 동의한 자가 적법하게 철회자의 수에 포함되는지 여부를 판단하기 위해서는 법시행령 제26조 제2항 각 호의 사항에 변경이 있었는지 여부를 사전에 판단해야 하고, 이 경우 법시행령 제26조 제2항 각 호의 변경이 있었는지 여부는 토지등소유자가 동의철회서를 제출한 시점을 기준으로 판단하여야 한다고 판시한 바 있다.

또한 서울고등법원은 토지등소유자가 ‘동의서’를 제출한 이후에 ‘동의철회서’를 다시 제출한 경우에도 법시행령 제26조 제2항 각 호의 사항에 변경이 중대한 변경만 해당되고 법시행령 제27조 소정의 ‘경미한 변경’은 제외된다고 보는 것이 타당하다고 판시했다.

결국 도시정비법 시행령 제28조 제4항 단서를 해석함에 있어서 같은 시행령 제26조 제2항 각 호의 사항이 ‘경미한 변경은 제외’되고 ‘중대한 변경’만 조합설립의 인가에 대한 동의를 철회할 수 있는 것으로 보는 것이 타당하며, 조합설립인가 내용의 경미한 변경에도 불구하고 동의철회를 인정하게 되면 정비사업의 시행이 지연 또는 무산될 소지가 크게 되어 정비사업은 난관에 봉착할 가능성이 높을 것이다.

2. 질의 〈2〉에 대하여
조합설립에 동의한 자의 경우에는 위에서 본 법시행령 제28조 제4항 단서 규정에 따른 철회의 제한을 두고 있으나, 추진위원회 동의자의 경우에는 위 단서 규정의 적용을 명문으로 규정하고 있지 않다.

이에 따르면, 추진위원회 동의자는 조합설립인가 신청 전에 반대의 의사표시를 할 수 있는 것이고, 추진위원회에 동의하면 조합의 설립에 동의한 것으로 본다고 하여도 이를 조합설립의 인가에 대한 동의와 동일하게 볼 수 없다. 따라서, 법시행령 제28조 제4항 후단과 같이 조합설립에 대한 동의 후 철회 제한 규정이 추진위원회 동의자에게도 적용될 수 없다고 할 것이므로, 추진위원회 동의자는 도시정비법시행령 제26조 제2항 각 호의 사항이 변경되지 않은 경우에도 동의를 철회할 수 있다고 보아야 할 것이다(부산지법).

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