조합설립인가 신청 시 토지등소유자가 제출한 동의서를 누군가 고쳐 냈을 경우, 승인권자가 그것을 제대로 확인해야 된다는 법원의 판결이 나와 주목을 끌고 있다. 시·군·구청장 등 승인권자는 동의서가 조합원들의 의사에 의해 작성된 것인지 확인하고 그렇지 않다면 보완을 명해야 한다는 것이다. 또 조합설립인가 이후 변경된 동의서를 추가보완한 경우 이를 인정하면 안 된다는 판단도 나왔다. 서울행정법원은 지난달 14일 신당10구역 토지등소유자 최 모씨 등 15명이 서울 중구청을 상대로 제기한 재개발정비사업조합 설립인가취소 소송에서 이와 같은 판단 아래 원고들의 손을 들어줬다. 신당10구역은 관리처분계획총회를 거쳐 지난달 26일 공람을 하고 중구청에 인가 신청을 했으나 이번 판결로 인해 관리처분계획의 효력이 정지된 상태여서 향후 추이가 주목된다.

 

▲판결의 요지는=서울행정법원은 지난달 14일 서울 중구청장이 올해 1월 9일 행한 신당제10구역 주택재개발정비사업 조합설립인가처분을 취소한다는 판결을 내렸다.

 

판결문에 따르면 신당10구역의 조합설립 동의서는 △1쪽이 주택(상가) 구분소유자 인적사항과 소유권 현황에 관한 사항 △2쪽이 신축건축물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용 개산액, 비용분담사항, 신축건축물 구분소유권의 귀속에 관한 사항 등 조합설립 및 정비사업 내용 동의 관련 사항 △3쪽은 조합장 선정동의·조합정관 승인 동의에 관한 사항, 연월일과 동의자의 서명날인란 등으로 구성돼 있었다.

 

이에 대해 신당10구역 추진위원회는 작년 5월 18일 구역이 4만2천767㎡로 확정되기(구역지정) 이전에 동의서를 제출한 토지등소유자로부터는 2쪽의 신축건축물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용 개산액란이 공란인 동의서를(이하 구양식)를 받았다. 그리고 구역지정 이후에 동의서를 제출한 나머지 토지등소유자에 대해서는 위의 내용이 인쇄된 동의서(이하 신양식)를 제출받았다.

 

이후 추진위원회는 공란으로 돼 있는 2쪽을 신축건축물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용 개산액란이 채워져 인쇄된 2쪽으로 바꾼 사실이 있으며, 조합설립 인가신청 당시 제출한 동의서 중 칼로 긁거나 볼펜으로 덧칠하는 방식으로 연월일을 바꿨다. 또 동의자란에 각기 다른 필기구가 사용된 것이 100장 이상인데 육안으로 봐도 변개(變改)의 흔적이 명백한 사실을 인정할 수 있다고 법원은 판단했다.

 

이와 같이 추진위원회가 제출한 동의서 상당수가 육안상으로도 변개의 흔적이 명백해 그 진정성에 대한 강한 의심을 불러 일으키고 있고, 연월일 등이 고쳐진 동의서를 제외하고 동의율을 산정하면 80% 미만이 돼 〈도시 및 주거환경정비법〉 제16조 제1항에서 정한 동의의 요건을 충족하지 못하게 됐다는 게 법원의 판단이다.

 

따라서 법원은 중구청이 조합설립인가 처분 이전에 마땅히 변개된 동의서가 해당 조합원들의 의사에 의해 작성된 것인지 확인하고 이에 대한 보완을 명했어야 함에도 이를 게을리 해 별다른 조치를 취하지 않은 채 인가처분 했으므로, 그 자체로 고유의 위법이 있는 것으로 볼 수밖에 없다고 판시했다.  

 

▲구청과 조합의 주장은=이에 대해 추진위원회는 구역지정일 전 재개발사업의 부지 면적이 확정되지 않아 토지등소유자에게는 동의서의 2쪽을 구양식으로 먼저 보냈고, 구역지정이 결정된 후에는 이 부분을 신양식으로 다시 보냈다고 주장했다.

 

또 중구청에 문의한 결과 구양식의 동의서는 유효한 것으로 인정될 수 없다고 해 이를 토지등소유자들에게 반환하고 신양식의 동의서를 다시 제출받았으며 그 과정에서 추진위원회 실무자들이 토지등소유자의 사전 동의하에 연월일을 바꾼 것이라고 주장했다.

 

하지만 법원은 추진위원회 실무자들이 해당 토지등소유자들의 동의 아래 구양식 동의서 2쪽을 신양식의 동의서로 교체했거나 연월일을 바꿨다는 점을 인정하기 부족하고 증거가 없다고 지적했다. 더불어 조합의 총무이사를 역임한 임 모씨는 구양식의 동의서 2쪽을 신양식의 동의서로 교체할 당시 해당 토지등소유자들의 허락을 받지 않았다고 확인한 것으로 드러났다.

 

이밖에 변개된 동의서에 대해 중구청과 조합은 소송 중 해당 조합원들의 확인서 및 동의서를 새로 징구해 추가보완했으므로 조합설립인가 처분은 적법하다하는 취지의 주장을 했다.

 

반면 법원은 행정처분의 위법여부는 그 처분 당시의 사정을 기준으로 해 판단해야 한다고 판시했다. 즉 중구청의 조합설립인가 처분 당시 추진위원회가 제출한 동의서들 중 일부에 변개의 흔적이 있으므로 〈도정법〉 제16조 제1항 소정의 동의요건을 충족했는지 여부가 불분명했으므로 중구청은 그에 대한 사항을 명백히 한 후 조합설립인가 처분을 했어야 하는데 이를 간과한 위법이 있다는 것이다. 또 변개된 동의서에 대한 추가보완은 조합설립인가 처분 후에 이뤄진 것에 불과해 이 사건에 영향을 미칠 수 없으므로 위법하다는 것이 법원의 판단이다.

 

▲조합설립동의 보완은 인가 신청 전까지=법원은 〈도정법〉에서 조합설립에 대한 동의를 할 수 있는 기한에 대해서는 규정을 두고 있지 않지만 △재개발 조합설립인가가 행해지면 구역 내 모든 토지등소유자가 강제적으로 조합원이 되므로 동의의 추가보완에 대한 기한을 합리적으로 설정해 법률관계를 명확히 하는 것이 사업의 안정적 시행을 위해 중요한 점 △〈도정법 시행령〉 제28조 제1항 제5호가 조합설립에 대한 동의 철회의 기한을 원칙적으로 인가신청 전으로 규정하고 있는 점 △조합설립인가신청 전까지 동의요건을 충족하지 못했으면 이를 두고 유효한 인가신청이라고 할 수 없는 점 △조합설립인가처분 취소 소송 중에 동의를 추가보완해 동의요건을 충족했다 해도 동의요건의 하자가 치유돼 소급하여 유효하게 된다고 볼수 없는 점 등을 적시하며 동의를 할 수 있는 기한은 동의철회의 기한과 균형을 맞춰 조합설립인가 신청 전까지로 판단했다.

 

따라서 신당10구역의 경우 연월일 등이 변개된 동의서에 대해 해당 조합원들이 소송 중 확인서나 새로운 동의서의 제출 등을 통해 추가보완의 의사를 표시했다 해도 조합인가신청 내지 조합인가처분 이후의 사정해 불과하므로 당초의 하자있는 동의가 소급해 유효하게 된다고 볼 수 없으므로 인가처분은 위법하다고 법원은 판결했다.

 

 

중구청과 신당10구역 조합은 원고들의 소송 제기에 대해 조합설립인가는 조합의 설립 행위를 보충해 법률상 효력을 완성시키는 보충행위일 뿐이라고 법원의 본안 판단 전 항변했다. 따라서 기본이 되는 조합설립 행위에 하자가 있을 때는 민사쟁송으로 기본행위의 취소를 구해야지 기본행위의 하자를 내세워 조합설립인가의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 주장했다.

 

즉 조합설립을 위한 동의서 징구와 같은 기본행위에 대해 구청의 인가처분은 법률상 효력을 완성시키는 보충행위일 뿐이므로 행정소송이 아닌 민사쟁송으로 이 사건을 다뤄야 한다는 것이 구청과 조합의 입장이었다.

 

하지만 법원은 구청 및 조합의 본안전 항변을 받아들일 수 없다고 판단했다. 〈도정법〉이 재개발조합의 설립에 있어 동의요건 등을 규정하고 있고 이를 충족한 추진위원회에 대해서만 인가처분을 하도록 규정하고 있는 취지는 사업시행과 관련, 주민분쟁을 최소화하고 원활한 사업수행을 위한 것이라는 게 법원의 해석이다.

 

이에 따라 추진위원회가 조합설립인가 신청을 한 경우 관할 관청은 동의요건을 제대로 갖췄는지 여부에 대해, 또 설립인가 신청 시 첨부된 서류가 적법하게 제출됐는지 여부에 대해 심사해야 한다는 것이다.

 

이 과정에서 제출된 서류에 하자가 있을 경우, 보완을 명하고 그것이 이뤄지지 않으면 인가신청을 반려해야 하는데 이를 게을리 해 서류의 하자를 간과하고 인가처분이 이뤄졌을 경우 고유의 위법이 있다는 것이 법원의 판단이다.

 

법원은 “신당10구역에 대한 조합설립인가 처분은 소정의 심사를 게을리 해 동의요건이 제대로 갖춰지지 않은 점을 간과한 것이라는 이유로 그 취소를 구하는 것이어서 토지등소유자인 원고들에게 법률상 이익이 있다 할 것이므로 이와 다른 전제에 있는 중구청과 조합의 본안전 항변은 받아들일 수 없다”고 판단했다.

 

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신당10구역은 2005년 2월 서울 중구 신당1동 236번지 일대 3만8천㎡에 재개발 조합을 설립할 목적으로 당시 토지등소유자 415명 중 212명의 동의를 받아 중구청으로부터 추진위원회 설립 승인을 받았다.

 

그 후 작년 5월 11일 서울시는 재개발구역을 확대하기 위해 도로에 인접해 있던 일반상업지역 5천560㎡를 제3종일반주거지역으로 용도지역을 변경했으며 같은해 5월 18일 이를 포함해 4만2천767㎡에 대한 구역지정을 했다.

 

이어 추진위원회는 작년 11월 24일 중구청에게 조합설립인가 신청을 했고 제출한 서류를 검토한 결과 토지등소유자 수 496명 중 동의자 수 399명으로 5분의 4 이상의 조합설립 동의요건을 충족했다고 판단, 구청은 올해 1월 19일 인가처분을 했다.

 

하지만 이전 일반상업지역에 있던 토지등소유자 15명은 △조합에서 제출한 동의서가 대부분 변조됐고 △건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액 등이 변조되기 전 동의서에 기재되지 않았음 등의 주장을 하며 소를 제기해 이번과 같은 판결을 받아냈다.