매도청구, 재건축 미동의자 소유권 확보방안
상대방 동의 없이 매매계약 강제하는 형성권
김조영
본지 편집인
1. 매도청구소송의 의의
매도청구소송이라고 함은 〈도시 및 주거환경정비법〉(이하 ‘도정법’이라고 함)에 의한 주택재건축사업을 시행함에 있어, 주택재건축정비사업조합설립에 “동의하지 않은 토지등소유자와 재건축조합원이 될 수 없는 토지 또는 건축물 소유자, 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자”에 대하여 일정한 절차를 거쳐 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리를 시가에 따라 사업시행자에게 매도할 것을 청구하는 소송을 말한다.
그리고 이 때 “토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리를 시가에 따라 매도하라”고 청구할 수 있는 사업시행자의 권리를 ‘매도청구권’이라고 일컫는다.
여기서 매도청구소송은 매도청구권을 행사하여 “매매에 의한 소유권이전등기 절차를 이행하라”는 청구를 하는 소송이며, 소송의 명칭은 ‘(매매를 원인으로 한)소유권이전등기 절차이행 청구소송’이 되며, 민사소송에 해당된다.
매도청구권은 일정한 요건과 절차를 거치면 매도청구상대방의 동의없이 일방적으로 매매계약이 체결되도록 하는 형성권으로서, 상대방의 재산권행사를 상당부분 제한하는 성격을 가지고 있기 때문에 엄격한 요건이 요구되고 있는 실정이다.
2. 매도청구소송이 인정되는 사업
1) 사업시행자가 조합인 주택재건축사업
매도청구소송은 정비사업중 조합방식으로 진행하는 주택재건축사업에만 국한하여 발생하는 소송이다.
정비사업 중 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 도시환경정비사업의 경우에는 분양신청을 하지 않는 토지등소유자의 해당 부동산에 대하여 〈도정법〉 제38조에 의하여 토지등의 수용 및 사용을 할 수 있도록 되어 있기 때문에, 매도청구는 주택재건축사업에 있어서만 발생하는 소송이다.
다만, 주택재건축사업의 경우에도 “천재·지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때”에는 매도청구소송에 의하지 않고 토지등의 수용 및 사용을 할 수가 있다(도정법 제38조)
2) 주택재건축사업의 사업시행자가 시장·군수 또는 주택공사등일 경우
매도청구소송은 주택재건축사업의 사업시행자가 조합이 아니고 〈도정법〉 제8조제4항에 의거하여 시장·군수 또는 주택공사가 될 경우에 시장·군수 또는 주택공사를 사업시행자로 지정하는데 동의를 하지 아니한 자를 상대로도 제기할 수 있다.
3. 매도청구권의 행사
1) 사업구역안의 소유권자의 종류
〈도정법〉상 주택재건축사업은 ‘토지등소유자’중 주택재건축사업에 동의한 자만 조합원이 될 수 있는데(도정법 제19조), 주택재건축사업의 사업구역 안에는 다음과 같은 부류의 소유권자들이 존재하게 된다.
(1) 주택재건축사업의 ‘토지등소유자’
①정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자
②정비구역이 아닌 구역안에 소재한 〈도정법〉 시행령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자(도정법 제2조 9.나호)
(2) 토지 또는 건축물 소유자
주택재건축사업의 경우 ‘토지등소유자’는 건축물과 그 부속토지를 모두 소유하고 있는 자를 말하고, ‘토지 또는 건축물 소유자’ 라고 함은 부속토지가 없는 건물이나 나대지와 같이 토지 또는 건축물만 소유한 자를 말한다.
2) 매도청구권 행사의 상대방
(1) 주택재건축사업의 경우 조합설립에 동의하지 아니한 토지등소유자
매도청구권 행사를 할 수 있는 상대방은 주택재건축사업에 있어서 ‘조합설립의 동의를 하지 아니한 토지등소유자’가 그 첫 번째 대상자이다. 즉, 건축물 및 부속토지를 모두 소유하고 있는 자이다.
조합설립에 동의하였는지 여부는 조합설립동의서를 제출하였는지를 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다.
(2) 건축물 또는 토지만 소유한 자
토지 또는 건축물소유자는 주택재건축사업의 조합원의 자격이 없기 때문에 조합설립에 동의할 수가 없으나 〈도정법〉 제39조에 “건축물 또는 토지만 소유한 자를 포함한다”라고 규정하여 본 매도청구권 행사의 상대방이 되도록 하였다.
〈도정법〉 시행전에 〈집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률〉(이하 ‘집합건물법’이라고 함)에 의하여 매도청구를 할 경우에는 집합건물법이 집합건물만을 대상으로 하여 규정된 법이기 때문에 집합건물이 아닌 토지 또는 건물만 소유한 자에 대하여는 매도청구권을 행사할 수가 없었다. 이에 따라 속칭 ‘알박이’가 등장하게 되었고 이러한 불합리한 점을 시정하기 위하여 〈도정법〉에서는 ‘건축물 또는 토지만 소유한 자’를 상대로 하여 매도청구를 할 수 있도록 규정하였다.
(3) 도정법 제8조제4항의 규정에 의하여 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행자지정에 동의를 하지 아니한 자
일반적으로 주택재건축사업은 조합을 결성하여 사업을 진행하기 때문에 매도청구가 문제가 되지 않는다고 생각하기 쉽다. 그러나 주택재건축사업이라고 하더라도 아래의 사유에 해당하는 경우에는 시장·군수가 직접 정비사업을 시행하거나, 시장·군수가 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.
시장·군수가 사업시행자로 될 수 있는 경우는 다음과 같다.
■ 도정법 제8조 〈2009.8.7. 시행전〉
④ 시장·군수는 정비사업이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업을 제외한다. 이하 이 조 및 제9조에서 같다)을 시행하거나, 시장·군수가 토지등소유자로서 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자(제1호 및 제2호의 경우에 한하며, 이하 ‘지정개발자’라 한다) 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. 〈개정 2005.3.18〉
1. 천재·지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
2. 제4조제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 제28조의 규정에 의한 사업시행인가(이하 ‘사업시행인가’라 한다)를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때(주택재건축사업의 경우를 제외한다)
3. 지방자치단체의 장이 시행하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업과 병행하여 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
4. 제35조제1항의 규정에 의한 순환정비방식에 의하여 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
5. 제77조의 규정에 의하여 사업시행인가가 취소된 때
6. 당해 정비구역안의 국·공유지면적이 전체 토지면적의 2분의 1이상인 때
7. 당해 정비구역안의 토지면적 2분의 1이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2이상에 해당하는 자가 시장·군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때
■ 도정법 제8조 〈2009.8.7. 시행〉
④ 시장·군수는 정비사업이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업을 제외한다. 이하 이 조 및 제9조에서 같다)을 시행하거나, 시장·군수가 토지등소유자·‘사회기반시설에 대한 민간투자법’ 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 ‘자본시장과 금융투자업에 관한 법률’ 제8조제7항에 따른 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(제1호 및 제2호의 경우에 한하며, 이하 ‘지정개발자’라 한다) 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.〈개정 2005.3.18, 2009.2.6〉
1. 천재·지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
2. 제4조제4항에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 제28조의 규정에 의한 사업시행인가(이하 ‘사업시행인가’라 한다)를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때(주택재건축사업의 경우를 제외한다)
2의2. 제13조에 따른 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)가 시장·군수의 구성 승인을 얻은 날부터 3년 이내에 제16조에 따른 조합의 설립인가를 신청하지 아니하거나, 조합이 제16조에 따른 조합의 설립인가를 얻은 날부터 3년 이내에 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우(이 경우 시장·군수는 제5항에 따른 사업시행자 지정 고시일 다음날에 추진위원회의 구성 승인 또는 조합의 설립인가는 취소된 것으로 본다)
3. 지방자치단체의 장이 시행하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업과 병행하여 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
4. 제35조제1항의 규정에 의한 순환정비방식에 의하여 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
5. 제77조의 규정에 의하여 사업시행인가가 취소된 때
6. 당해 정비구역안의 국·공유지면적 또는 국·공유지와 주택공사등이 소유한 토지를 합한 면적이 전체 토지면적의 2분의 1이상으로서 토지등소유자의 과반수가 시장·군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때
7. 당해 정비구역안의 토지면적 2분의 1이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2이상에 해당하는 자가 시장·군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때. 이 경우 제4조제3항제2호에 따라 토지등소유자가 정비계획의 수립에 대한 입안을 제안한 경우 입안제안에 동의한 토지등소유자는 주택공사등의 사업시행자 지정에 동의한 것으로 본다. 다만, 사업시행자의 지정 요청 전에 시장·군수 및 제26조에 따른 주민대표회의에 사업시행자의 지정에 대한 반대의 의사표시를 한 토지등소유자의 경우에는 그러하지 아니하다.
■ 부칙
제8조 (주택재개발사업등의 시행자에 대한 경과조치) 제8조제4항제2호의2 전단에 따른 ‘3년’은 이 법 시행 당시 이미 추진위원회가 구성 승인을 얻은 경우에는 ‘이 법 시행일로부터 3년’으로 하고, 같은 호 후단에 따른 ‘3년’은 이 법 시행 당시 이미 조합설립인가를 얻은 경우 ‘이 법 시행일부터 3년’으로 한다. 다만, 추진위원회 구성 승인을 얻었으나 정비구역이 지정되지 아니한 경우에는 ‘정비구역지정 후 3년’으로 한다.
따라서 위와같은 사유로 인하여 시장·군수 또는 주택공사등이 사업시행자로 지정되었을 경우에 이 지정에 동의하지 아니한 자도 매도청구의 대상자가 되도록 2009년 2월 6일 〈도정법〉이 개정되었다.
이상의 점들을 고려하여 2009년 2월 6일에 개정시행된 〈도정법〉 제39조의 조문내용을 보면 아래와 같다.
제39조 (매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업을 시행함에 있어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합 설립의 동의(제3호의 경우에는 사업시행자 지정에 대한 동의를 말한다)로 보며, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역안의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본다. 〈개정 2009.2.6〉
1. 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자
3. 제8조제4항에 따라 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자
다음호에서는 매도청구권을 행사하기 위하여 가장 중요한 절차인 ‘최고’를 살펴보도록 하겠다.
