현행 〈도시 및 주거환경정비법〉(이하 ‘도정법’이라고 함)상 정비사업은 ①주거환경개선사업 ②주택재개발사업 ③주택재건축사업 ④도시환경정비사업 등 4가지가 있다.
이 중 토지수용 등에 따른 세입자 관련 보상대책 등을 정하고 있는 사업은 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 도시환경정비사업 등 3가지이고, 주택재건축사업의 경우에는 세입자에 대한 대책이 규정되어 있지 않다. 다만 세입자가 자신의 의견을 제출할 수 있는 권한은 모든 정비사업에 공통적으로 있는바, 이를 살펴보면 아래와 같다.

 

 

1)도시·주거환경정비기본계획 수립시 세입자 주거안정대책 포함=특별시장·광역시장 또는 시장이 도시·주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립할 때에 ‘세입자에 대한 주거안정대책’을 포함하여 계획을 수립하도록 되어 있다(도정법 제3조제1항제11호).

 

2)도시·주거환경정비기본계획수립, 정비계획수립을 위한 공람시 세입자에게 의견제출권한 부여=특별시장·광역시장 또는 시장이 도시·주거환경정비기본계획을 공람할 때에, 그리고 시장·군수가 정비계획을 수립할 때에 세입자도 이해관계인으로서 의견을 제출할 수 있고, 의견을 채택하지 않을 시에는 그 사유를 알려주도록 규정되어 있다(도정법 제9조, 제11조, 제31조).

 

3)주거환경개선사업 시행 동의권=주거환경개선사업의 경우에는 정비계획 공람·공고일 현재 해당 정비구역안의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2이상(법 제6조제1항제1호의 경우에는 과반수를 말한다)의 동의와 세입자(정비계획 공람공고일 3월 전부터 당해 정비예정구역안에 3월 이상 거주하고 있는 자를 말한다) 세대수 과반수의 동의를 각각 얻어 시장·군수가 직접 시행하거나 주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 이를 시행하게 할 수 있다. 다만, 세입자의 세대수가 토지등소유자의 2분의 1이하인 경우 등 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우에는 세입자의 동의절차를 거치지 아니할 수 있다(도정법 제7조).

 

4)시장·군수 또는 주택공사등이 단독으로 사업시행시 세입자 의견제시권=주민대표회의 또는 세입자(상가세입자를 포함한다)는 시장·군수 또는 주택공사등이 단독으로 사업을 시행하여 사업시행계획서를 작성하기 위하여 시행규정을 정하는 때에 〈도정법〉 제26조, 동법시행령 제37조제2항에 정하는 사항에 관하여 의견을 제시할 수 있고, 이 경우 사업시행자는 주민대표회의 또는 세입자의 의견을 반영하기 위하여 노력하여야 한다(도정법 제26조, 동법시행령 제37조제2항).

 

5)사업시행계획서 작성시 세입자의 주거 및 이주대책 수립=사업시행자는 사업시행계획서를 작성할 때 △세입자의 주거 및 이주대책 △정비사업 완료후 상가세입자에 대한 우선 분양 등에 관한 사항이 포함된 사업시행계획서를 작성하여야 한다(도정법 제30조제4호, 동법 시행령 제41조제2항제16호).

 

6)순환정비방식으로 정비사업시행시 순환용주택공급 1순위 자격=사업시행자는 정비사업을 원활히 시행하기 위하여 정비구역의 내·외에 새로 건설한 주택 또는 이미 건설되어 있는 주택에 그 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자가 임시로 거주하게 하는 등의 방식으로 그 정비구역을 순차적으로 정비하는 등 주택의 소유자 또는 세입자의 이주대책을 수립하여야 한다(도정법 제35조).

 

이 때 사업시행자는 주택공사등에 공공임대주택을 순환용주택으로 우선 공급할 것을 요청할 수 있는데, 이 경우 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 세입자로서 주택을 소유하고 있지 아니한 자가 공급 1순위자로 되어 있다. 단, 정비구역에서 실제 거주하는 자로 한정하고, 세대주로서 해당 세대 월평균소득이 전년도 도시근로자 월평균 소득의 70%이하인 거주자(순환용주택의 우선 공급요청일 당시 해당 정비구역에 2년 이상 거주한 자에 한함)에 한한다(도정법 시행령 제43조의2).

 

7)임시수용시설의 설치 등=사업시행자는 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 당해 정비구역 내·외에 소재한 임시주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 하며, 이때 사업시행자는 그 임시수용을 위하여 필요한 때에는 국가·지방자치단체 그 밖의 공공단체 또는 개인의 시설이나 토지를 일시 사용할 수 있다(도정법 제36조).

 

8)용적률에 관한 특례=사업시행자가 법령에서 정하는 손실보상의 기준 이상으로 세입자에게 주거이전비를 지급하거나 영업의 폐지 또는 휴업에 따른 손실을 보상하는 경우에는 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉 제78조제1항에도 불구하고 해당 정비구역에 적용되는 용적률의 100분의 125이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시·광역시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 용적률을 완화하여 정할 수 있다(도정법 제40조의 2).

 

9)정비사업시행으로 건설된 임대주택 공급신청=국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 주택공사등은 정비구역에 세입자와 대통령령으로 정하는 면적 이하의 토지 또는 주택을 소유한 자의 요청이 있는 경우에는 주택재개발사업의 시행으로 건설되어 인수한 임대주택의 일부를 〈토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법〉에 따른 토지임대부 분양주택으로 전환하여 공급하여야 한다(도정법 제50조제7항 〈신설 2009.5.27〉).

 

현재까지 세입자 이주대책에 관하여 거론되고 있는 주요 내용을 보면 ①주거이전비 상향조정 ②가옥주와 동일하게 세입자에 대하여도 〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률〉상 이주대책 적용 ③창업비(인테리어등) 보상 ④권리금 보상 ⑤세입자의 가구규모와 소득수준에 맞는 영구임대주택의 공급 ⑥사업기간 중 세입자를 포함한 주민들의 임시수용시설 설치 의무화 ⑦임대상가의 제공 ⑧임대보증금 지원 등이 있다.

 

그러나 위 개선방안 등은 세입자측에서 보면 긍정적인 방안이겠지만 아래와 같은  제약이 있기 때문에 무조건 확대하기는 어렵다고 보여진다.

 

 

나. 세입자 대책의 한계
정비사업의 세입자 대책은 다음과 같은 측면에서 한계가 있다고 할 것이다.

1)세입자의 경우에는 임대차기간이 종료하면 이주하여야 한다=먼저 〈민법〉에 의한 임대차, 〈주택임대차보호법〉에 의한 임대차, 〈상가건물임대차보호법〉에 의한 임대차를 막론하고 임대차기간이 종료되면 임대차목적물을 반환하고 이주하여야 한다는 것이 대원칙이다.

 

2)임대차기간종료시 이주비등 지급하지 않는다=그리고 임대차기간이 종료되었을 경우에 이주하는 임차인에게 임대인이 이주비, 다른 거주장소를 마련해 주어야 하는 등(이주대책)의 의무가 전혀 없다.

 

3)상가임대차기간종료시 인테리어비, 권리금 등을 임대인이 지급할 의무가 없다=또한 상가임대차라고 하더라도 세입자가 영업을 위하여 지출한 인테리어비, 권리금 등에 대하여 임대인이 지급할 의무가 없다.

 

임대차기간이 종료되면 임차인은 원상회복 의무가 있기 때문에 자신이 지출한 인테리어비용에 대하여 임대인에게 지급을 청구할 수 없으며, 권리금의 경우에 임차인이 임대인에게 지급하지 않고 전 임차인에게 지급하였을 경우에는 임대차계약의 내용에 포함되어 있지 않아 임대인이 임차인에게 지급할 의무가 없으며, 권리금을 임대인에게 지급하였다고 하더라도 극히 특수한 사정이 있을 경우에만 임대인이 임차인에게 권리금반환 의무가 있다.

 

 

대법원(2002. 7. 26. 선고 2002다25013) 판결에 의하면, “영업용 건물의 임대차에 수반되어 행하여지는 권리금의 지급은 임대차계약의 내용을 이루는 것은 아니고 권리금 자체는 거기의 영업시설·비품 등 유형물이나 거래처, 신용, 영업상의 노하우(know-how) 혹은 점포 위치에 따른 영업상의 이점 등 무형의 재산적 가치의 양도 또는 일정 기간 동안의 이용대가라고 볼 것인바, 권리금이 그 수수 후 일정한 기간 이상으로 그 임대차를 존속시키기로 하는 임차권 보장의 약정하에 임차인으로부터 임대인에게 지급된 경우에는, 보장기간 동안의 이용이 유효하게 이루어진 이상 임대인은 그 권리금의 반환의무를 지지 아니한다. 다만 임차인은 당초의 임대차에서 반대되는 약정이 없는 한 임차권의 양도 또는 전대차 기회에 부수하여 자신도 일정 기간 이용할 수 있는 권리를 다른 사람에게 양도하거나 또는 다른 사람으로 하여금 일정기간 이용케 함으로써 권리금 상당액을 회수할 수 있을 것이지만, 반면 임대인의 사정으로 임대차계약이 중도 해지됨으로써 당초 보장된 기간 동안의 이용이 불가능하였다는 등의 특별한 사정이 있을 때에는 임대인은 임차인에 대하여 그 권리금의 반환의무를 진다고 할 것이다. 그 경우 임대인이 반환의무를 부담하는 권리금의 범위는, 지급된 권리금을 경과기간과 잔존기간에 대응하는 것으로 나누어, 임대인은 임차인으로부터 수령한 권리금 중 임대차계약이 종료될 때까지의 기간에 대응하는 부분을 공제한 잔존기간에 대응하는 부분만을 반환할 의무를 부담한다고 봄이 공평의 원칙에 합치된다.”라고 하여 원칙적으로 임대인의 권리금 반환의무를 인정하지 않고 있다.

 

 

4)재개발 등 정비사업의 경우에만 세입자보상을 할 상당한 이유가 없다=위에서 살펴본 바와 같이 일반적인 임대차의 경우에는 임대차기간 종료시에 권리금반환, 세입자 이주비보상 등의 의무가 없는데, 왜 재개발 등 정비사업의 경우에만 세입자보상을 하여야 하는가에 대하여 형평성의 차원에서 검토해 볼 때에, ‘정비사업을 하면 주인인 소유자가 이득을 보니 세입자에게도 배려를 하라’는 차원 이외에는 달리 보상근거를 찾아볼 수가 없다.

 

현재 주택재건축사업의 경우에는 세입자에 대한 보상이 전혀 없는데 비하여 주택재개발과 도시환경정비사업, 주거환경개선사업 등 〈토지보상법〉에 의한 토지수용을 하는 경우에만 세입자에 대한 보상을 하고 있다. 이는 〈도정법〉상 위 3개 사업의 경우에는 사업시행을 위하여 필요한 경우 〈토지보상법〉에 의한 수용 또는 사용을 할 수 있고, 이 경우 〈토지보상법〉에 의한 손실보상을 해 주도록 〈도정법〉에 규정되어 있기 때문이다.

 

따라서 위 3개 정비사업에 있어서 토지수용방식을 적용하지 않고 주택재건축사업과 같은 방식으로 가게되면 세입자에 대하여 보상을 해 주어야 할 법적인 근거조차 없게 되는 것이다.

 

그리고 〈토지보상법〉에 의한 손실보상은 주택건설 또는 택지조성사업 등 공익사업을 위하여 토지를 수용 및 사용할 경우에 해당하는 것으로서, 그 사업의 성격상 해당지역의 토지등소유자나 세입자들이 사전에 사업의 시행을 예측하지 못하고 있다가 갑자기 공익사업을 실시함으로 인하여 토지수용 및 사용을 당하여 이주하여야 하기 때문에 손실보상을 해 주는 것이 당연하다고 할 것이다.

 

그러나 〈도정법〉에 의한 3개 사업의 경우에는 도시·주거환경정비기본계획의 수립이나 정비계획 및 정비구역지정 시부터 ‘이 지역이 〈도정법〉에 의한 정비사업을 하기 때문에 향후 얼마 있지 않으면 전부 철거하고 이주를 하여야 하는구나’하는 점을 인식할 수 있다가 몇 년 뒤에 이주를 하여야 하는 경우로서 이주에 대한 예측가능성이 충분하게 있는 것이기 때문에 사업의 시행상 이주를 하게 되는 세입자에 대하여 보상을 해 주어야 할 타당한 근거가 공익사업에 비하여 부족한 것이 사실이다.

 

5)보상 및 이주대책을 사업시행자(조합원)가 하여야 한다=세입자에 대한 보상 및 이주대책에 소요되는 비용을 국가나 지방자치단체가 부담을 한다면 세입자 보상 및 이주대책을 더 좋게 보완한다고 하여 크게 문제가 되지는 않을지도 모른다고 생각하는 사람이 있을지 모른다. 하지만 ‘일반 세입자의 경우에는 한푼도 보상을 해 주지 않으면서 왜 재개발사업 등 지역의 세입자라고 하여 국민의 세금으로 그 사람들만을 위한 비용지출을 하느냐’라는 점에 대하여는 반박할 근거가 마땅하지 않은 것이 사실이다.

 

그리고 보상 및 이주대책비용은 사업시행자(조합원)가 부담을 하여야 하는데, 세입자에 대한 보상 및 이주대책을 강화할수록 사업시행자는 금전적인 부담이 증가되는데, 이 경우 ‘왜 세입자 때문에 소유자가 피해를 보아야 하는가?’라는 단순한 지적에 형평성과 공정성에 있어서 세입자편만 들 수는 없는 상황이다.

 

 

따라서 위와 같은 점을 모두 고려하여 아래와 같은 세입자 이주대책방안을 제안하고자 한다. 현재 세입자들이 반사적으로 피해의식을 가지게 되는 것은 ‘내가 향후 오랜 기간동안 더 거주할 수(또는 영업을 할 수) 있을 것으로 알았는데 왜 지금 이주를 하라고 하느냐? 더 오래 있을 수 있는데 정비사업을 하는 바람에 내가 이주를 하게 되었으니 보상을 해 달라. 내가 이주함으로 인하여 소유자인 당신들은 돈을 버니까 나에게도 보상을 해 달라’라는 피해의식 내지 보상심리가 있기 때문이다.

 

따라서 ① 정비사업의 시행으로 인한 이주시점 이전에 임대차기간이 종료되는 경우에는 임대차기간이 종료되면 당연히 이주를 하여야 한다는 점을 세입자들에게 인식시킬 필요가 있고 ② 이주시점까지 임대차기간이 종료되지 않는 경우에도 조합이 정하는 이주기간내에 이주를 하여야 한다는 점을 세입자들에게 인식시킬 필요가 있다.

 

참고로 용산참사사건 이후에 국회에서 세입자대책을 마련하기 위하여 대책회의가 있었는데, 그 회의에 참석한 시민단체들은 세입자를 대변하여 ‘세입자들은 사업이 진행되어 이주를 하여야 하는지를 전혀 모르고 있다. 우리는 주거이전비를 몇 달치 더 올려달라는 주장을 하는 것은 아니다. 우리가 미리 알고 대처할 수 있도록, 또 우리가 다른 곳에서 살 수 있도록 근본적인 대책을 세워달라’는 주장을 계속하였다.

 

따라서 세입자들에게 사업의 진행에 따라 이주를 하여야 한다는 점을 명백히 알 수 있도록 제도적인 장치를 해 두면, 세입자들은 주택거주자들이든 아니면 영업을 하는 사람들이든 이주기간을 예상하여 자신의 손실을 줄이고 이주대책을 스스로 세울 수가 있을 것이다. 예를 들면 영업을 할 건물을 임차할 때에 권리금을 적게 주고, 인테리어 공사 규모도 줄이고, 사전에 영업장소를 옮기거나 거주지를 옮겨 갈 곳을 물색하여 준비하는 등 미리 대책을 세우고 손실을 줄일 수 있을 것이다. 이렇게 하는 것이 세입자보상금을 조금 올려 주는 것보다 더 근본적인 세입자 이주대책이 될 수 있을 것이다.

 

 

1) 건물등기부등본상에 사업진행과정 등기=위와 같은 개념하에 세입자들에게 사업진행 과정을 정확히 알려주는 방법으로 건물등기부등본상에 등기를 하는 방법이 있다. 정비구역이 지정되면 등기부등본상에 “쭛쭛년 쭛월 쭛일 정비구역지정고시” “쭛쭛년 쭛월 쭛일 조합설립인가, 향후 사업이 진행되면 쭛년 이후에는 본 건물이 철거될 가능성이 있음. 단, 철거시기는 변경가능성 있음”이라는 내용의 등기를 정비구역내의 모든 건축물에 하게 되면 그 건물을 임차하는 세입자는 향후 그 건축물이 대략 언제쯤에 철거될 것인지를 예상하여 이에 대한 피해를 사전에 대비할 수가 있을 것이다. 따라서 정비구역지정고시 뿐만 아니라 추진위원회설립승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가 등의 진행과정을 인가시마다 건물등기부등본상에 의무적으로 등기(등기비용은 무료 또는 실비로 등기하도록 조치)하도록 하면 세입자들은 그 사업과정상 이주시기를 예상할 수 있어 근본적인 이주대책이 될 수 있을 것이다.

 

2)모든 세입자들에게 사업진행과정 통지 의무화=현재 정비사업을 진행함에 있어 조합원들에게는 사업의 진행과정을 조합에서 통지해주지만 세입자들에게는 사업진행 과정을 알리지 않고 있는 실정이다. 따라서 최소한 정비구역지정고시, 추진위원회설립승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가 등의 내용을 세입자들에게 의무적으로 통보하도록 규정하여 세입자들의 사전준비를 독려할 필요성이 있다.

 

3)추진위, 조합 인터넷 홈페이지 모든 사람에게 공개 의무화=현재 〈도정법〉 제81조에 의하여 추진위나 조합의 관련자료를 인터넷 홈페이지에 공개하도록 의무화되어 있는데, 조합원이 아닌 경우에는 인터넷 홈페이지에 공개된 자료를 볼 수가 없어 그 추진위나 조합의 사업진행 과정을 알 수가 없도록 되어 있다. 따라서 추진위나 조합의 인터넷 홈페이지 관련자료를 모든 사람이 볼 수 있도록 공개하도록 의무화하여 현재 그 사업구역에 거주하는 세입자이거나 그 사업구역으로 이주하려는 세입자 등 모든 사람이 사업진행 과정을 알 수 있도록 공개하는 것이 바람직할 것이다.

 

참고로 2010년 4월 입법예고된 〈도정법〉 시행령 제70조에는 인터넷홈페이지에 공개되는 자료의 범위를 사업진행 과정의 거의 모든 서류를 공개하는 것으로 개정안이 되어 있는데, 이렇게 공개하더라도 조합원 등에게만 공개가 되고 세입자의 경우에는 거의 정보에 접근할 수가 없어 공개의 의미가 반감되어 있는 실정이다. 따라서 세입자 등 외부의 모든 사람들이 자료를 볼 수 있도록 공개를 의무화하는 것이 바람직할 것이다.

 

4)주거이전비 등 보상금액의 부담주체를 소유자가 되도록 법개정=현재 〈도정법〉상에 주택재개발사업과 도시환경정비사업의 경우에는 세입자 등에 대한 주거이전비지급 등 손실보상금의 지급의무자를 사업시행자로 하고 있으며, 다만 조합정관에서 그 지급의무자를 소유자로 하도록 정하면 손실보상금의 지급의무자가 소유자가 되도록 규정하고 있다(도정법 제48조제5항제2호). 이 규정에는 조합정관에서 손실보상의 지급의무자를 소유자로 정하면 관리처분계획수립시 해당조합원의 종전자산을 산정할 때에 손실보상금을 공제하고 나머지 가격을 종전자산으로 산정하도록 함으로서 손실보상금의 지급의무를 소유자인 해당 조합원으로 하도록 하고 있다.

 

하지만 사업구역 내에 세입자를 둔 소유자들의 숫자가 상당히 많아 조합정관에서 세입자에 대한 손실보상금 지급의무자를 소유자로 하는 것이 쉽지가 않아 현실성이 거의 없는 상황이다.

 

따라서 법에서 아예 세입자에게 지급하는 손실보상금의 지급의무자를 소유자로 규정하고, 이 손실보상금을 사업시행자가 대신 지급할 경우에는 관리처분계획수립시 해당조합원의 종전자산산정시 공제하도록 하거나, 수용보상금에서 공제하도록 하는 방안을 추진하는 것이 좋을 것 같다.

 

 

이상에서 살펴본 바와 같이 필자는 지금까지 세입자 이주대책의 방안으로 나온 것과는 전혀 다른 내용의 방안을 제시하고 있다.

 

하지만 현행 〈도정법〉과 〈토지보상법〉상 세입자에 대한 손실보상금 지급과 각종 사업진행상 관여할 수 있는 지위는 일단 같은 정비사업인 주택재건축사업과 비교할 때에 너무 형평성에 어긋나고, 또 더욱 정비사업이나 공익사업을 하지 않는 지역의 세입자에 비하여는 너무 비교가 안될 정도로 형평성을 결여하고 있다.

 

따라서 현행법상 세입자에 대한 손실보상 등 이주대책은 상당히 세입자의 입장을 고려하여 충분히 하고 있는 것으로 판단되고 있으며, 세입자의 입장에서 본다면 오히려  사전에 근본적인 대책을 수립하여 정비사업구역에 거주(영업)하고 있는 세입자에 대하여 사전에 이주할 것을 계획하고 손실을 줄일 수 있는 방안이 될 수도 있어 제안하는 바이다.
(현)서울특별시 도시계획위원, 경기도 고문변호사
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