재건축·재개발에 대한 규제 합리화와 절차 단축, 투명성 강화 등을 주요 골자로 하는 〈도시 및 주거환경 정비법〉 일부 개정안이 지난 9월 22일 입법예고를 마쳤다. 지난 8월 21일 발표한 ‘주택공급기반 강화 및 건설경기 보완방안’의 후속조치로서의 입법이다.

 

 

이번 조치를 통해 전체 사업기간이 상당수 줄어들 것으로 기대하고 있으며, 사업기간의 단축을 통해 조합의 Risk(위험) 관리에 도움이 될 것으로 보인다. 사업기간이 길어지다 보면 사업기간 중 일어나는 제도 및 경제상황 등의 변화에 장기간 노출이 되고, 사업초기 예측하지 못하였던 돌발적인 상황에 조합은 불의의 일격을 맞을 수 있다.

 

또한 사업기간이 단축될 경우 외부적 변수에 대한 관리뿐만 아니라 조합 내부에서 벌어지는 이권 다툼이나 분쟁에 대하여도 효율적으로 대응할 수 있다. 물론 내부적인 분쟁의 원인이 소수자의 정당한 권리에 기인할 수도 있고, 집행부의 부당한 업무집행에 대한 반발일 수도 있지만, 잦은 분쟁과 소송의 피해는 결국 토지등소유자 모두에게 돌아가기 마련이다.

 

모든 이해관계인이 100% 만족할 수 있는 제도가 있다면 그에 따르면 되겠지만, 그러한 제도는 존재하기 어렵다는 현실을 고려하면 보다 많은 절대 다수의 이해관계인에게 이익이 되는 형태의 제도를 선택할 수밖에 없다. 소수자의 보호, 전체적인 사업성의 보존, 공익 등 고려요소 간의 이익형량을 통한 균형 감각이 있는 제도가 필요한 이유이기도 하다.

 

 

금번 개정안은 그간 주택시장에서 요구하던 내용을 상당수 포함하고 있다. 입법예고된 개정안에 대하여는 모처럼 안정기조를 찾은 주택시장에 불안요인으로 작용할 것이라는 부정적인 의견과, 과도한 규제로 작용돼왔던 일부 규제들을 해소함으로써 재개발ㆍ재건축 시장에 도움을 줄 것이라는 의견으로 나뉜다. 이에 더해 금번 대책에 포함되지 않은 규제 즉, 소형ㆍ임대주택 의무건설, 용적률 완화 등이 포함되지 않은 이번 대책은 주택시장의 침체에 전혀 도움을 주지 않을 것이라는 의견도 있다.

 

금번 개정에서는 시장영향이 적은 절차적인 규제와 거래규제의 완화를 주 내용으로 하고 있다. 시장과 언론의 평가가 나뉠 수 있겠지만, 금번 개정을 통해 시장 안정기조를 해치지 않는 범위내에서 재개발ㆍ재건축 사업 활성화에 상당부분 도움이 될 것으로 판단된다.

 

다만, 추가적인 규제완화는 이미 8·21대책에서 밝혔듯이 시장 안정기조의 확고한 정착과 개발이익 환수장치의 사전 마련이 전제되지 않는 한 검토하지 않겠다는 것이 정부의 기본적인 입장이며, 이러한 입장은 변함없이 유지되고 있다. 시장 안정기조 정착을 통한 주택가격의 안정과 사업의 활성화라는 양날의 목표를 효율적으로 달성하기 위해서는 신중할 필요가 있는 것이다.

 

개정안에 포함되어 있는 주요 규제합리화 방안으로는 조합원 지위 양도금지 제도의 폐지, 후분양제 폐지, 재건축 시공자 선정시기의 조기화, 안전진단 절차의 합리화를 들 수 있다. 간단히 살펴보자.

 

 

조합원지위 양도금지 제도는 최근 헌법재판소를 통해 합헌 판결[2004헌마155ㆍ237(병합) 도시 및 주거환경정비법 제19조제항 등 위헌확인]을 받은 바 있지만, 재건축 조합원의 재산권을 과도하게 제한한다는 지적이 있어 왔다. 이에 대해 해당 조항을 폐지하기로 한 것이다. 다만, 주의해야 할 것은 조합원지위 양도가 가능하기 위하여는 우선 개정안이 국회를 통과해 공포돼야 한다는 것이다. 법률이 시행되기도 전에 정책의 발표만을 보고 조합설립인가가 난 주택을 매수했다가는 현금청산대상자로 분류될 수밖에 없다. 마찬가지로 법이 시행되더라도 법 시행이전에 매매가 이루어져 조합원 지위를 취득할 수 없었던 주택 매수자는 이번 개정안이 시행되더라도 조합원의 지위를 소급해 부여 받는 것은 아니다.

 

 

재건축 후분양제 폐지는 〈주택공급에 관한 규칙〉 개정 사항이다. 법률 개정이 아니므로 국회의 의결을 거칠 필요가 없는 만큼 시행시기는 법률개정 사항보다 빨리 이루어 질 것이다. 재건축 후분양이 폐지될 경우 일반 주택사업과 마찬가지로 착공과 동시에 일반분양분에 대한 입주자 모집승인이 가능하게 되며, 후분양을 적용받아 아직 입주자 모집승인을 얻지 못한 모든 재건축 사업은 개정 규정을 적용 받을 수 있게 된다.

 

 

재건축 시공자 선정시기 조기화(도시 및 주거환경정비법 제11조)는 특별한 경과조치 없이 시행즉시 모든 사업장에 적용된다. 적용에 있어 별다른 주의사항은 없지만, 시공자 선정시기가 조합설립인가 후로 앞당겨진다 하더라도 아직 인가와 3/4이상의 동의를 얻지 않은 단계에서 이루어지는 창립총회에서의 시공자 선정은 위법함에 유의해야 한다.

 

 

안전진단 절차는 현재 예비평가와 정밀안전진단으로 구분되어 2회에 걸쳐 실시되고 많은 비용이 들던 것을 1회로 통합해 실시하게 된다. 또한 실시시기도 추진위 승인이후에서 정비계획을 수립할 때로 앞당겨 진다.

 

▲안전진단 절차의 1회 통합 이유=안전진단과 관련한 첫 번째 개정사항은 안전진단의 절차를 1회로 통합하여 시행하는 것이다. 그 이유를 이해할 필요가 있겠다.

 

현재 시행되고 있는 예비평가와 정밀안전진단을 나누어 그 기능과 실무적인 태도를 살펴보자. 우선 예비평가는 현지조사와 시설안전관리공단·건설기술연구원의 의견청취를 통해 이루어진다. 이는 정밀안전진단을 실시하기 전에 사전 검사를 통해 불필요한 안전진단을 통한 비용낭비를 막자는 취지였다. 그 비용도 500만원 미만으로 전체 사업비에 비하면 무시할 만하다. 그러나 흔히 말하는 안전진단 통과 여부는 실무상 공단과 연구원에서 실시하는 예비평가에 따라 결정된다고 해도 과언이 아니다.

 

이에 반해 정밀안전진단의 경우 대부분 안전진단 전문기관에 의해 이루어지고 그 비용도 수 억원 대에 이르지만, 정밀안전진단을 통해 재건축사업이 부정되는 경우는 없다. 정밀안전진단을 의뢰받은 업체로서는 자신의 용역에 대한 대가를 지불할 추진위원회의 의사에 반하는 결과물을 만들어, 추진위의 심기를 불편하게 할 필요가 없고, 추진위원회의 의사는 명료하기 때문이다.  

 

결론부터 말하자면 전혀 기능을 하지 못하는 정밀안전진단에 많은 비용을 소비하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 현 제도상 유지되고 있는 정밀안전진단이라는 절차를 유지하고자 할 경우, 유지함으로써 얻을 수 있는 장점이 무엇인지 분명해야 할 것이다.

 

정밀안전진단이 당초 예정했던 재건축사업의 필요성에 대한 거름종이 역할을 수행하지 못하면서, 초기비용만 늘어나도록 하는 제도로 전락해 행정적인 규제로 작용하고 있다면 마땅히 재검토가 있어야 할 것이다. 또한 육안검사에 불과한 예비평가만으로 실질적인 재건축 실시결정이 이루어지는 현행 실무의 태도가 타당한지에 대한 평가는 별론으로 하더라도 실무와 같이 예비평가만으로도 재건축사업의 필요성에 대한 검증절차가 모두 끝이 난다면 예비평가 이외의 절차는 불필요하다고 보아야 할 것이다.

 

개정안의 태도는 정밀안전진단이 더 이상 제 기능을 수행하지 못할 뿐만 아니라, 초기 비용 수요를 일으켜 추진위원회가 정비사업자, 건설업체와 같은 협력업체와의 결탁을 유발하는 요인으로 보고 정밀안전진단을 예비평가와 통합하여 1회로 완화하고 있다. 다만, 예비평가와 정밀안전진단을 1회로 통합시 진단의 수준과 내용을 적절히 보완해 비용을 최소화하되 재건축의 필요성을 충분히 검증할 수 있는 절차가 되도록 하여야 할 것이다.

 

▲안전진단 시기를 정비계획 수립시로 당긴 이유=안전진단과 관련한 두 번째 개선사항은 안전진단의 시기이다. 현행 규정상 안전진단 실시시기는 추진위원회 승인이후에 이루어지고 있다. 법상 안전진단 신청 주체를 추진위원회로 규정하고 있기 때문이며, 추진위원회 승인은 법률상 정비구역 지정이후에 이루어지게 된다.

 

종합하면 안전진단은 재건축사업을 위한 정비구역 지정이 이루어지고 이에 더해 사업추진을 위한 주민단체가 시장ㆍ군수로부터 활동을 해도 좋다는 승인을 얻은 이후에 이루어지는 것이다.

 

먼저 정비구역 지정 시기와 안전진단 시기와의 관계를 이해할 필요가 있다. 정비구역의 지정으로 인해 구역내 토지등소유자에게는 법 제5조에 따라 행위제한의무가 발생된다. 즉 당해 정비구역 지정으로 인해 권리ㆍ의무에 직접적인 제한을 부과받게 된다. 행정소송법상의 처분에 해당되게 되는 것이다. 국민의 권리ㆍ의무에 변동을 초래하는 처분으로서의 정비구역 지정이 적법하기 위해서는 행정법상 제원칙이 지켜져야 함은 물론이다.

 

정비구역 지정과 동시에 구역내 행위제한 의무가 부과되는 이유는 곧 정비사업이 이루어질 지역에서의 신축, 토지분할 등의 행위는 비경제적이고, 또한 지분쪼개기와 같은 투기적 목적에서 비롯된 행위일 수 있기 때문에 제한하는 것이다. 그러나 이러한 제한이 정당성을 가질 수 있는 근거는 ‘해당 지역은 곧 재건축이 이루어 질 지역’이라는 사실이 전제되어야 하고, 시장ㆍ군수의 구역지정 행위는 이러한 사실에 대한 행정청의 확인적 처분 또는 행정계획에 해당된다.

 

공동주택의 경우 신축, 토지분할 등의 행위가 일어날 가능성이 적기는 하나 행위제한을 받게 됨에는 차이가 없고, 향후의 지분쪼개기 등의 방지방안이 입법될 경우에도 중요한 기준시점으로 이용될 가능성이 크며, 그러한 경우를 상정하자면 정비구역지정으로 인한 국민의 권리 제한은 더욱 커지게 될 것이다.

 

결론적으로 말하자면, 정비구역의 지정으로 인한 기본권 제한을 고려하면, 정비구역지정 후 재건축사업의 진행을 방해하는 제도적 장치는 없어야 한다. 즉 주민들 간의 분쟁, 수익성 저하 등 사실적인 장애사유로 인한 사업진행의 차질은 별론으로 하더라도 최소한 법적ㆍ제도적인 제한을 없어야 한다는 의미이다.

 

그러나 현행 절차에 따르면 정비구역 지정 후 안전진단이라는 제도적 장애로 인해 사업추진이 좌절될 수 있다. 구역지정으로 인한 기본권 제한은 받으면서 기본권 제한의 근거가 되는 사업추진은 좌절되는 모순이 발생되는 것이다.

 

개정안은 이러한 모순을 해소하기 위해 안전진단의 시기를 정비구역 지정 이전으로 앞당기고 있다.
추진위원회를 안전진단 신청 주체로 규정한 현행법의 태도도 다소 문제가 있어 보인다. 추진위원회 승인이 있었다는 것은 추진위원회로 하여금 조합설립에 관한 준비행위를 수행하라는 의미이다. 안전진단의 신청행위를 중요한 조합설립에 관한 준비행위로 인식할 수도 있겠으나(지금까지 도정법의 태도도 마찬가지다), 안전진단은 조합설립 준비행위를 하기 위한 전제 요건이지, 준비행위일 수는 없다.

 

추진위원회가 구성된 후 안전진단을 통과하지 못하면, 추진위원회는 더 이상 조합설립을 위한 아무런 준비행위를 할 수 없다. 의미 있는 준비행위를 할 수 없는 추진위원회가 구성되게 되고, 추진위원회는 이러한 상태로 장기간 방치되게 된다. 구성된 추진위원회는 계속해서 업무를 유지하고자 하는 속성을 가질 것이고, 이로 인해 협력업체와의 결탁 등 부조리에 노출될 가능성이 커지게 된다.

 

시장ㆍ군수의 승인을 통해 추진위원회가 구성되었다면, 구성 이후에 추진위원회의 조합설립 준비행위를 가로 막는 제도가 별도로 존재하는 것은 바람직하지 못하다. 이미 구성되어 있는 추진위원회에 대한 제도적ㆍ사실적 업무제한은 추진위원회의 장기방치로 사업기간 장기화의 요인이 될 뿐만 아니라, 추진위원회를 부조리의 유혹에 장기간 노출시키는 역기능으로 작용된다.

 

개정안은 추진위원회의 구성시기를 정비구역지정고시 이후로 명시함과 동시에 앞서 살핀바와 같이 안전진단을 정비구역 지정이전으로 앞당겨 추진위원회 승인 이전에 안전진단 절차를 반드시 거치도록 규정하고 있다. 많은 문제점이 해결될 것으로 기대된다.

 

안전진단 절차에 대해 다소 장황한 설명을 붙인 것은 이번 개정에 있어 반드시 이해가 필요한 부분일 뿐만 아니라 또한 지자체가 안전진단을 실시할 경우 수억원의 경비를 감당할 수 없으므로 현행을 유지해 달라는 지역 지자체의 요청이 많았기 때문이다. 비용은 앞서 살핀 바와 같이 절감이 가능할 것으로 본다.