맹신균
변호사/법무법인 동인

사업시행계획안에 대한 조합 총회결의는 그 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 것으로서, 그 계획이 확정된 후에는 항고소송의 방법으로 계획의 취소 또는 무효확인을 구할 수 있을 뿐, 절차적 요건에 불과한 총회결의 부분만을 대상으로 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2009.11.2.자 2009마596 결정).

현행 도시정비법상 토지등소유자는 행정소송에 의해 시장·군수를 상대로 사업시행인가의 취소소송을 제기하거나 조합을 상대로 사업시행계획 취소소송 또는 무효소송을 제기해야 한다.

이와 달리 토지등소유자는 조합을 상대로 사업시행계획을 위한 총회의 무효를 다툴 수 없다. 또한 토지등소유자는 사업시행인가취소 또는 사업시행계획취소를 행정소송으로 제기해야 하며, 민사소송으로 제기할 수 없다.

본안소송에 앞서 잠정처분으로 사업시행인가의 효력의 정지를 구하기 위해서는 행정소송법상 집행정지신청의 방법에 의하여 하며, 단지 민사소송법상 가처분의 방법으로 그 효력의 정지를 구할 수 없다.

재개발·재건축조합이 수립한 사업시행계획은 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하므로, 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 도시환경정비사업의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다(대법원 2010.12.9.선고 2009두4913).

따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 흠이 있다면 토지등소유자는 시장·군수를 상대로 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있지만, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다 하더라도 따로 토지등소유자가 조합을 상대로 기본행위 흠을 다투는 것은 별론으로 하고, 토지등소유자는 시장·군수를 상대로 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인을 구할 수 없다.

도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부해 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다.

이런 절차를 거쳐 사업시행인가를 받은 토지등소유자들은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 도시환경정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 가진다.

그렇다면 토지등소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 토지등소유자에 대한 사업시행인가처분은 단순히 사업시행계획에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 구 도시정비법상 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가진다(대법원2013.6.13. 선고 2011두19994 판결).

따라서 토지등소유자가 조합을 설립하지 않고 도시환경정비사업을 시행하는 경우 토지등소유자는 시장·군수를 상대로 사업시행인가 취소소송을 제기할 수 있다.

이때 사업시행인가는 일종의 설권적 처분의 성격을 가지므로 토지등소유자는 시장·군수를 상대로 조합설립인가처분 취소소송과 같이 사업시행인가 취소소송에서 기본행위인 사업시행계획을 다툴 수 있다.

도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지등소유자들은 시장·군수로부터 사업시행인가를 받기 전에는 행정주체로서의 지위를 가지지 못한다.

따라서 그가 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 않는다(대법원 2013.6.13.선고 2011두19994 판결).

일부 토지등소유자는 시장·군수를 상대로 직접 사업시행인가의 취소를 다투어야 하며, 사업시행자인 토지등소유자를 상대로 사업시행계획의 취소를 다툴 수 없다.

위와 같이 재개발·재건축조합이 시행자인 경우와 토지등소유자가 조합을 설립하지 않고 직접 시행하는 도시환경정비사업의 경우 사업시행인가의 법적성격이 다를 뿐만 아니라 행정소송의 상대방 및 대상이 다름을 주의해야 한다.

☞ 문의 : 02-2046-0641