“사업시행인가 이전에 설치된 국가 또는 지자체 소유 기반시설
사용·수익허가 받은 국유토지는 변상금 부과 대상에서 제외”
도시 및 주거환경정비법(2005.3.18.법률 제7392호로 개정되기 전의 것)제65조 제2항에서정하는 “사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설”의 의미(2008.11.27.선고 2007두24289판결：공2008하,1805) 〈김경란〉
【판결요지】 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 “사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설”이란 정비사업시행인가이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다.
【참조조문】 국유재산법 제51조 제1항,도시 및 주거환경정비법(2005.3.18.법률 제7392호로 개정되기 전의 것)제32조 제1항 제12호,제65조 제2항,제4항
사건의 개요
■ 처분의 경위
원고는 2003. 6. 17. 서울 용산구 용산동5가 19 일대 536필지 합계 49,508.30㎡(이하 ‘이 사건 정비사업구역’이라 한다)에서 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 도시환경정비사업조합이다.
원심판결 별지 국유토지목록 기재 토지(이하 ‘이 사건 국유토지’라고 한다)는 이 사건 정비사업구역 내에 소재한 행정재산이고, 피고는 국유재산법 제21조에 의해 이 사건 국유토지의 관리청인 국방부장관으로부터 관리에 관한 사무를 위임받은 행정청이다.
2003. 11. 28. 용산구청장은 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제28조에 따라 이 사건 사업의 시행을 인가하면서 “사업시행자에게 무상양도되지 않는 구역 내 국ㆍ공유지는 착공신고 전까지 매입하고 착공신고시 관련 서류를 제출할 것”이라는 인가조건을 부과하였다(이하 ‘이 사건 인가조건’이라 한다).
즉, 이 사건 국유토지는 사업시행인가에서 원고에게 무상양도되는 정비기반시설에 포함되어 있지 않다.
이 사건 사업에 관해 2005. 3. 16. 관리처분계획인가가 있었고, 원고는 2005. 3. 21. 서울특별시 용산구청에 착공신고서를 제출하여 착공신고필증을 교부받았으나 착공신고까지 이 사건 국유토지를 매수하지 않았다.
피고는 2006. 7. 25. 원고가 이 사건 국유토지를 무단으로 점유, 사용하고 있다는 이유로 국유재산법 제51조에 근거하여 2005. 3. 21.부터 2006. 3.20.까지의 점용에 관하여 변상금 522,748,680원의 부과처분(이하 ‘이 사건부과처분’이라 한다)을 하였다.
원고는 2006. 11. 1. 대한민국으로부터 이 사건 국유토지를 4,429,526,040원에 매수하였고, 당일 매매대금 전액을 지급하였으며, 이 사건 국유토지는 2006. 11. 1. 원고에게 매각될 때 잡종재산으로 용도가 변경되었다.
제1심 및 원심판단의 요지
1. 이 사건 인가로 도시정비법상의 사용·수익허가가 의제되는지 여부
이 사건 인가조건은 이 사건 인가의 부담이 아니라 조건이다. 따라서 원고가 이 사건 국유토지를 매입하기 전까지는 이 사건 사업시행인가의 효력과 관리처분계획인가고시의 효력이 이 사건 국유토지에 대해서는 발생하지 않는다.
이 사건 국유토지에 대하여 사업시행인가 효력이 발생하지 않았으므로 도시정비법 제32조제1항제12호에 의한 사용·수익허가가 의제되지 않고, 따라서 원고의 점유는 무단점용으로서 변상금 부과대상이 된다.
2. 이 사건 인가조건이 당연무효인지 여부
이 사건 국유토지 중 지목이 도로인 토지들이 도시관리계획결정에 의하여 지정된 기반시설에 해당한다고 볼 아무런 자료가 없으므로, 이 사건 국유토지 중 지목이 도로인 토지들은 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 소유의 정비기반시설’에 해당한다고 할 수 없다.
이 사건 국유토지 중 지목이 대지인 토지들은 도시정비법 제2조 제4호에서 정한 ‘정비기반시설’에 포함되지 않고, 도시정비법 시행령 제3조제4호에서 정하는 공공공지 등에도 포함되지 않으므로 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’에 해당되지 아니한다.
따라서 이 사건 국유토지는 무상양도 대상이 아니므로 이 사건 인가조건이 무효라는 주장은 이유 없고, 이 사건 국유토지가 위 정비기반시설에 포함된다고 하더라도 도시정비법 제65조제4항에 의하면, 그 양도시기는 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 사업시행자에게 귀속 또는 양도되는 것이어서 이 사건 정비사업이 준공인가되지 않은 상태에서는 원고에게 귀속한다고 할 수 없으므로, 이 사건 부과처분 당시에 원고에게 이 사건 국유토지에 관한 사용·수익권이 귀속된다고 볼 수도 없다.
상고이유의 요지
이 사건 인가조건은 이 사건 인가의 부관으로서의 부담이다. 따라서 이 사건 인가조건의 완성 여부(이 사건 국유토지의 매수)와 관계없이 이 사건인가와 관리처분계획인가는 유효하다.
도시정비법 제32조제1항제12호에 의하여 사업시행인가로서 국유재산법 제24조에 의한 사용·수익허가가 의제되고, 도시정비법 제49조제6항에 의하여 관리처분계획인가로서 원고는 이 사건 국유토지에 관한 점유·사용권을 취득하였으므로 원고의 점유·사용은 무단점용이 아니고, 따라서 변상금 부과대상이 될 수 없다.
이 사건 국유토지는 모두 정비기반시설로서 무상양도 대상이다. 따라서 원고로 하여금 착공신고 전까지 이 사건 국유토지를 매입하라고 한 이 사건 인가조건은 당연무효이고, 이 사건 인가조건이 유효함을 전제로 한 이사건 부과처분은 위법하다.
해설
1. 이 사건의 검토 방향
국유재산법 제51조제1항의 변상금은 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유 또는 사용?수익한 자에 대하여 부과된다.
그런데 도시정비법 제32조제1항제12호에 의하여 도시환경정비사업의 시행자가 사업시행인가를 받으면 그 시점에서 사업시행자는 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익허가를 받은 것으로 의제되므로 사업시행인가 시점까지 사업시행구역 내에 국유재산을 취득하지 않았다 하더라도 무단점유로 되지는 않는다.
원고가 시행하는 이 사건 사업은 도시정비법상의 도시환경정비사업이고, 원고는 변상금부과기간 이전에 사업시행인가를 받았다. 따라서 사업시행인가가 적법하다면 이 사건 국유토지를 매수하지 않았다 하더라도 사용·수익허가를 받은 것으로 변상금부과대상자가 될 수는 없다.
이 점에 대하여 원심은, ①이 사건 국유토지 매수조건이 이 사건 인가조건이고, 조건이 완성되지 않았으므로 이 사건 국유토지에 관해서만 사업시행인가 및 관리처분계획인가의 효력이 발생하지 않았다고 판단하였고, 이에 대하여 원고는 ②이 사건 국유토지가 무상양도대상이므로 이 사건 인가조건은 부적법하므로 무효라고 주장하고 있는 것이다.
변상금부과처분의 적법성에 대해서는 이 사건 인가조건의 법적 성격에 관한 위 ①부분 판단만 검토하면 될 것으로 보이나, 원고가 인가조건의 무효를 주장하고 있으므로 이 사건 인가조건의 적법성을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 아래에서는 상고이유의 순서에 따라 이 사건 국유토지의 유상매입을 내용으로 한 이 사건 인가조건의 적법 여부를 먼저 검토하고, 다음으로 이 사건 인가조건이 유효하다면 이 사건 국유토지 부분에 대해서만 조건이 완성되지 않아 사업시행인가의 효력이 발생하지 않았다는 원심의 판단이 정당한지 여부를 검토하기로 한다.
2. 이 사건 인가조건의 적법 여부
가. 도시정비법상 정비기반시설의 무상귀속 및 무상양도
(1) 사업시행자의 정비기반시설 설치의무
정비사업의 사업시행자는 관할 지방자치단체장과의 협의를 거쳐 정비구역 안에 정비기반시설을 설치할 의무가 있으며(제64조제1항), 도시정비법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 비용은 사업시행자가 부담한다(제60조제1항).
사업시행자가 새로 설치할 정비기반시설 및 용도 폐지되는 기존 정비기반시설은 정비계획에 의해 정해지며 신설될 정비기반시설의 세부적인 사항은 사업시행자의 사업시행계획에 의해 구체적으로 확정된다.
(2) 정비기반시설
(가) 도시정비법 제2조 제4호 시설：도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제9호의 규정에 의한 공동구를 말한다. 이하 같다), 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의공급시설로서 대통령령이 정하는 시설
(나) 도시정비법 시행령 제3조 시설：녹지, 하천, 공공공지, 광장, 소방용수시설, 비상대피시설, 가스공급시설, 정비구역 안에 설치하는 법 제2조제5호의 규정에 의한 공동이용시설로서 사업시행계획서에 당해 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 관리하는 것으로 포함된 것
(3) 신설되는 정비기반시설의 무상귀속(전단규정)
사업시행으로 사업시행자가 새로이 설치하는 정비기반시설은 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다(도시정비법 제65조제2항 전단).
이에 대해 대법원은, 도시정비법의 전신인 도시계획법이 적용되는 사안에서 당해 공공시설을 구성하는 토지와 시설물의 소유권은 국가 또는 지방자치단체에 직접 원시적으로 귀속(원시취득)한다고 판시한 바 있다.1)
(4) 용도 폐지되는 기존 정비기반시설의 무상양도(후단규정)
한편, 도시정비법 제65조제2항 후단규정에서는, 전단규정에 의해 국가 등에 무상으로 귀속되는 신설 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행으로 용도 폐지되는 기존 시설이 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 규정하고 있다.
이러한 후단규정의 입법취지에 관하여 대법원은, 신설 시설이 국가 등에 무상귀속됨으로써 사업시행자가 입게 되는 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 있다고 하고 있다.2)
그리고 대법원은, 대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결에서, “규정 형식 및 개정연혁을 보면, 도시정비법 제65조제2항은 무상양도를 강제하는 강행규정이라 해석된다”고 함으로써 이 규정의 법적 성격을 기존 시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이라고 하고 있다.
(5) 무상귀속 및 무상양도의 시기
도시정비법 제65조 제4항에서는 무상귀속 및 무상양도의 시기에 관하여 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때 국가 등에 귀속되거나 사업시행자에 양도된 것으로 본다고 규정하고 있다.
(6) 무상양도의 방법
도시정비법에 의하면, 사업시행자가 정비사업을 시행하고자 할 때에는 사업시행계획서를 작성하여 관할청으로부터 인가를 받아야 하는데(제28조제1항), 그 사업시행계획서에는 정비사업의 시행으로 용도 폐지되는 정비기반시설의 조서, 도면 및 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로 설치할 정비기반시설의 조서, 도면 및 그 설치비용계산서를 첨부하도록 하고 있다(제65조 제4항, 같은 법 시행령 제41조 제2항 제11호).
그리고 양 시설의 가액평가시점은 사업시행인가시를 기준으로 하여야 한다는 원심판결에 대해 대법원이 심리불속행으로 종결한 바 있다.3)
따라서 사업시행인가시에 ‘기존 시설 및 그 가액’과 ‘신설 시설의 설치비용’은 모두 특정된다고 할 수 있다.
한편, 정비구역 내 국·공유지(잡종지)가 있을 경우 사업시행자는 이를 사업부지로 하기 위해 매입할 수밖에 없는데, 이러한 점을 감안하여 도시정비법은 정비구역 내 국·공유지로서 정비사업에 필요한 경우 사업시행자 등에게 우선적으로 매각하되, 그 국·공유지의 가액평가 역시 사업시행인가 고시일을 기준으로 한다고 규정하고 있다(제66조 제3항, 제4항).
그러므로 용도 폐지되는 정비기반시설 부지를 포함하여 사업시행자가 매입할 국·공유지의 대상 및 그 가액은 사업시행인가시 모두 확정되고, 다만 그 중 신설되는 정비기반시설의 설치비용 범위 내에서 무상양도되는 것이 있다면, 그 금액만큼 공제하는 방식으로 이루어지게 된다(정산방식).
나. 이 사건 국유토지가 정비기반시설로서 무상양도 대상인지 여부
(1) 서 론
이 사건 인가조건은 이 사건 국유토지가 정비기반시설이 아니고 유상양도 대상이므로 이를 착공 전까지 매입하라는 것이다.
이 사건 국유토지는 모두 26필지로서 대부분 지목이 대지이고, 그 중 8필지는 지목이 도로이며, 현황은 기록상 분명치 않으나 골목길, 공터, 나대지 상태인 것으로 보인다. 즉 지목이 도로인 토지도 포장이 되어 있거나, 자동차 등의 통행이 가능한 정도의 상태는 아닌 것으로 보인다.
1) 대법원 1999. 4. 15. 선고 96다24897 전원합의체 판결.
2) 대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결.
3) 대법원 2007. 9. 6.자 2007두10907 판결.
이 사건 토지는 모두 행정재산으로 등재되어 있다가 원고에게 매각되기 직전에 잡종재산으로 용도가 변경되었다.
원고는 이 사건 국유토지 중 지목이 대지인 토지는 위 가. ⑵의 정비기반시설 중 공공공지이고, 지목이 도로인 토지는 정비기반시설 중 도로에 해당한다고 주장하고 있다.
(2) 관계 법령
도시정비법 및 시행령에는 공공공지나 도로를 직접 정의하는 규정이 없으나, 공공공지 및 도로와 관련한 법령은 다음과 같다.
▲국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7470호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다)
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. “기반시설”이라 함은 다음 각 목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다.
가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설
나. 광장·공원·녹지 등 공간시설
▲국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것)
제2조 (기반시설) ① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 “대통령령이 정하는 시설”이라 함은 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.
2. 공간시설：광장·공원·녹지·유원지·공공공지
▲도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2004. 12. 3. 건설교통부령 제414호로 개정되기 전의 것)
제1조 (목적) 이 규칙은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조제2항의 규정에 의한 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준과 동법 시행령 제2조제3항의 규정에 의한 기반시설의 세분 및 범위에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2장 교통시설
제1절 도로
제9조 도로의 구분
제10조 도로의 일반적 결정기준
제12조 도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준
제3장 공간시설
제5절 공공공지
제59조 (공공공지) 이 절에서 “공공공지”라 함은 시·군내의 주요시설물 또는 환경의 보호, 경관의 유지, 재해대책, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간의 확보를 위하여 설치하는 시설을 말한다.
제60조 (공공공지의 결정기준) 공공공지는 공공목적을 위하여 필요한 최소한의 규모로 설치하여야 한다.
제61조 (공공공지의 구조 및 설치기준) 공공공지의 구조 및 설치기준은 다음 각 호와 같다.
1. 지역의 미관을 저해하지 아니하도록 할 것
2. 지역의 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 필요한 경우 긴 의자, 등나무·담쟁이 등의 시렁, 조형물, 옥외생활체육시설 등 공중이 이용할 수 있는 시설을 설치할 것
3. 주민의 일상생활에 있어 쾌적성과 안전성을 확보할 것
4. 주변지역의 개발사업으로 인하여 증가하는 빗물을 모아두거나땅속으로 스며들게 하는 시설을 설치할 수 있을 것
▲도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것)
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “공원녹지”라 함은 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴식과정서함양에 기여하는 다음 각 목의 공간 또는 시설을 말한다.
가. 도시공원·녹지·유원지·공공공지(공공공지) 및 저수지
(3) 정비기반시설로서의 공공공지와 도로의 의미
도시정비법상의 정비사업에 관한 계획은 도시관리계획으로 정해지고{국토계획법 제2조제4호 (라)목}, 정기기본계획, 정비사업시행계획에는 정비기반시설의 설치계획이 포함되어야 한다(도시정비법 제3조제1항제5호, 제30조제2호).
국토계획 관계 법령상 도로와 공공공지는 모두 기반시설로서 도시관리계획으로 설치가 결정되어야 하고{제43조제1항, 시행령 제35조제1항제1호(가)목}, 지구단위계획 내용에도 포함되어야 하며(국토계획법 제52조제1항제2호, 시행령 제45조제2항제2호), 도시관리계획으로 설치가 결정된 기반시설은 도시계획시설이 된다{국토계획법 제2조제4호 (다)목}.
따라서 도시정비사업에서의 정비기반시설은 국토계획법에 의하여 도시계획시설로서 설치되어야 하는 기반시설을 말한다고 할 것이므로 무상양도의 대상이 되는 정비기반시설로서의 도로와 공공공지 역시 도시계획시설로서 설치된 도로와 공공공지를 의미한다고 할 수 있다.
(4) 이 사건의 검토
이 사건 국유토지 중 대지가 지목인 토지상에 공공공지를 설치하거나 도로가 지목인 토지상에 도로를 설치하기로 하는 도시계획시설결정이 이루어진 바 없고, 이 사건 국유토지가 도시계획시설로서의 공공공지나 도로로 이용되고 있었다고 볼 증거도 없다.
따라서 이 사건 국유토지는 무상양도 대상이 되는 정비기반시설이 아니므로 유상양도 대상으로 한 인가조건은 적법하고, 이 사건 인가조건의 무효를 주장하는 원고의 상고이유는 이유 없다.
3. 이 사건 인가조건의 법적 성격
가. 서 론
원고는 이 사건 인가조건이 이 사건 인가에 부과된 부담인 부관이므로 조건 이행과 상관없이 이 사건 토지에 관해서도 이 사건 인가의 효력이 있다고 주장하고 있고, 원심은 이 사건 인가조건이 이 사건 인가의 효력발생을 위한 조건인 부담이므로 원고가 이 사건 국유토지를 매입하지 않는 이상 이 사건 국유토지에 관해서는 이 사건 인가의 효력이 발생하지 않는다고 판단하였다. 따라서 원심의 판단대로라면 이 사건 국유토지에 관해서는 원고가 매입대금을 지급한 2006. 11. 1. 이전에는 사업시행인가가 없는 셈이 된다.
나. 행정행위의 부관으로서의 조건과 부담
(1) 행정행위의 부관
행정행위의 부관이란 행정청에 의해 주된 행정행위에 부가된 종된 규율이나, 실정법에서는 광범위하게 ‘조건’으로 표시되고 있다.
부관은 행정행위의 효과를 제한하는 기능만을 갖는 것이 아니라 행정행위의 요건을 충족시키는 기능을 갖고 있고, 그 중 부담은 행정행위의 효과를 제한하는 것이라기 보다는 상대방에게 특별한 의무를 부과하는 부관이라고 볼 수 있다.부관의 종류에는 조건, 기한, 부담, 사후부담, 철회권의 유보 등이 있다.
(2) 행정행위의 부관으로서의 조건과 부담
조건이란 행정행위의 효력의 발생 또는 소멸을 장래의 불확실한 사실에 의존시키는 부관을 말한다. 정지조건의 경우 조건이 성취되어야 행정행위가 비로소 효력을 발생하게 되고, 해제조건의 경우 조건이 성취되면 행정행위가 효력을 상실한다.
부담이란 행정행위의 주된 내용에 부가하여 그 행정행위의 상대방에게 작위, 부작위, 급부, 수인 등의 의무를 부과하는 부관을 말한다. 부담은 그 자체가 행정행위이고, 따라서 부담만이 독립하여 항고소송의 대상이 될 수 있다.
정지조건부 행정행위와 부담부 행정행위를 비교해 보면, 부담부 행정행위는 부담의 이행을 필요로 함이 없이 즉시 효력을 발생하고, 부담은 일정한 의무를 창설하고 그 의무의 불이행은 독립하여 강제집행의 대상이 되는데 반하여, 정지조건부 행정행위는 조건이 성취되어야 비로소 효력이 발생하고, 조건이 되는 의무가 성취되지 않았다고 하여 강제집행을 통해 조건을 이행할 수 없다는 차이가 있다.
조건과 부담의 판단기준을 살펴보면, 부관의 준수가 매우 중요하여 행정행위의 효력 자체를 그 조건에 의존시키는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 당해 부관은 조건으로 보아야 하고, 그렇지 않은 경우에는 부담으로 볼 수 있을 것이고, 부가된 부관의 행정행위의 법률요건과의 관계상 부관이 행정행위의 요건과 밀접하게 관련되어 있는 경우에는 조건으로 보아야 하고 그렇지 않은 경우에는 부담으로 보아야 한다.
부담과 조건의 구별이 애매한 경우에는 부담으로 추정하는 것이 바람직한데 그 이유는 부담이 조건보다 행정행위의 상대방에게 유리하기 때문이다.
(3) 정비구역 내 국유토지가 있는 경우 정비사업의 추진 방법
도시정비법상의 정비사업에 관한 계획은 도시관리계획으로 정해지는데{국토계획법 제2조 제4호 (라)목}, 정비계획에는 “정비구역”4) 내의 토지이용계획(건축물배치계획을 포함한다)과 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획(도시정비법 제30조제1호, 제2호)이 포함되어야 한다.
정비구역 안에 국유재산이 있는 경우, 국유재산의 관리청은 관리계획에 따라 국유재산을 관리, 처분하도록 한 국유재산법 제12조와 경쟁입찰 방식으로 잡종재산을 처분하도록 한 국유재산법 제33조의 규정에도 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있으며(도시정비법 제66조제4항), 우선 매각할 수 있는 국유재산은 관계 법령의 규정에 불구하고 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보게 된다(제66조제5항).
도시정비법 제66조제4항의 규정에 의하여 정비사업을 목적으로 우선매각하는 국유지의 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하여 행하며, 다만, 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 3년 이내에 매매계약을 체결하지 아니한 국·공유지는 국유재산법 또는 지방재정법이 정하는 바에 의하도록 되어 있다(제66조제6항).
위 규정에 의하면, 정비구역 내에 행정재산인 국유재산이 있는 경우, 사업시행인가의 고시가 있는 날로 종전의 용도가 폐지되므로 국가는 도시정비법 제66조에 따라 사업시행자에게 이를 매각하거나, 매각하지 않는 경우 정비구역 내의 토지소유자로서 정비사업의 조합원이 될 것이다.5)
관리청이 국유재산을 매각하는 경우 사업시행인가 고시일을 기준으로 매매대금을 정하게 되는데 인가조건에서는 일반적으로 착공 전(이 사건의 경우), 준공신청 전 내지 준공 전까지 매매대금을 지급하도록 정하고 있다.
사업시행자는 사업시행인가와 관리처분계획인가가 있은 후에 공사에 착공하게 된다.
(4) 이 사건 인가조건의 법적 성격
아래와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 인가조건은 조건으로서의 부관이 아니라 부담으로서의 부관에 해당한다고 보인다.
(가) 도시환경정비사업은 정비구역 전체 토지의 효율적 이용을 위하여 시행하는 사업이므로 정비구역 내에서 전체적으로 진행되어야 할 사업이다. 따라서 정비사업을 위한 사업시행인가도 전체 토지에 대해서 일시에 효력이 발생하여야 한다. 일부 토지에 대해서 사업시행인가의 효력이 발생하지 않아 그 부분 토지와 관련한 정비사업이 진행되지 않는다면 전체 토지의 효율적 이용이라는 목적을 달성하기 어렵게 된다.
(나) 이 사건 인가조건의 규정 형식도 ‘원고가 이 사건 국유토지를 매수하지 않는한 이 사건 인가가 효력을 발생하지 않는다’ 내지 ‘원고가 이 사건 국유토지를 매수할 때 이 사건 인가가 효력을 발생한다’의 형식이 아니라, 이 사건 인가를 하면서 이 사건 인가조건을 부과하는 형식을 취하였으므로 부담으로 볼 여지가 더 많다.
(다) 이 사건 인가조건이 조건인 부관이라면 원고가 이 사건 국유토지를 매수하지 않는 한 사업시행인가의 효력이 발생하지 않으므로 원고는 정비구역 내의 다른 토지상에서만 공사에 착공할 수 있고, 이 사건 토지상에는 아무런 공사를 할 수 없게 될 것이다.
그러나 실제로 원고는 관리처분계획인가 후 이 사건 국유토지를 포함한 정비구역 내 토지 전체에서 공사에 착공하였고, 이 점에 관하여 인가권자인 용산구청장은 착공이 위법함을 문제 삼아 공사를 중단하는 조치 등을 취하지 않았는데 이는 이 사건 인가조건이 사업시행인가나 관리처분계획인가의 효력발생 조건이 아니기 때문으로 볼 수 있다.
또한, 이 사건 인가조건이 부담이 아니라 조건이라면 원고가 이 사건 국유토지를 매수하지 않는 경우 이 사건 국유토지 부분에 대한 사업시행인가가 효력이 발생하지 않을 것이고, 그렇게 되면 이 사건 국유토지상에는 아무런 건축물도 건축할 수 없게 될 것이다.
만약 사업계획서와 관리처분계획상 이 사건 국유토지가 아파트부지라면 이 사건 인가조건이 완성되지 않는 경우 아파트 분양을 위한 관리처분계획까지 효력을 발생하지 않는 결과가 되므로 이 사건 국유토지 부분에 대한 사업시행인가가 아니라 결국 정비구역 전체에 대한 사업시행인가가 효력이 없게 되는 셈이 되므로 부당하게 된다.
(라) 이 사건 인가조건은 도시정비법상의 정비사업 시행인가의 요건
과 밀접하게 관련되어 있다고 볼 수 없다. 이 사건 국유토지의 유상매수 조건은 이 사건 인가의 효력을 좌우하는 장래의 불확실한 사실도 아니다.
(마) 이 사건 인가조건이 조건인지 부담인지 불분명하다면 부담으로 추정하는 것이 원고에게 유리하다.
(바) 정비사업시행인가에 있어 사업시행 구역 내 국유지를 유상으로 매수하는 것을 조건으로 한 사업시행인가조건의 적법 여부에 관한 판례들에서는 인가조건이 모두 부담임을 전제로 사업시행인가는 유효하되 유상매수라는 부담의 적법 여부만을 문제로 삼았다(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결, 대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결).
따라서 이 사건 인가조건은 사업시행자인 원고에게 이 사건 국유토지를 유상으로 매수하도록 하는 작위의무를 부과한 부담이라고 할 것이다.
(5) 이 사건 인가의 효력이 이 사건 국유토지의 점유·사용에 미치는 영향부담부 행정행위는 부담의 이행을 필요로 함이 없이 즉시 효력을 발생한다. 따라서 이 사건 인가조건은 부담에 불과하므로 원고의 이 사건 국유토지 매입 여부와 상관없이 이 사건 사업시행계획은 인가로서 이 사건 국유토지를 포함한 정비구역 내 토지 전체에 대하여 효력이 발생한다.
그렇다면 도시정비법 제32조 제1항 제12호에 의하여 사업시행인가가 있은 때 정비구역 내의 국유토지에 관해서도 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익허가가 있은 것으로 되고, 이 사건 인가가 있은 때 원고도 이 사건 국유토지에 관해서 사용·수익허가를 받은 것으로 되므로 원고의 이 사건 국유토지에 대한 점유는 무단 점용이 되지 아니하고, 따라서 변상금부과대상이 되지 않는다.
4) 도시정비법 제2조 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “정비구역”이라 함은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정·고시된 구역을 말한다.
5) 도시정비법 제19조 (조합원) 정비사업(시장·군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지 등 소유자로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.
