“정비계획상 공원·공공용지 등 재정착 부지로 활용해야”
임대료·재입점비용 등이 재정착 장애요인
영세상공인 지원에 국가·지자체가 나서야
박순신
㈜이너시티 대표이사
제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
서울특별시와 인천광역시, 그리고 성남시, 수원시, 안양시, 부천시 등의 경기도 주요 시 등을 포함한 수도권, 그리고 부산광역시, 대구광역시, 대전광역시, 그리고 광주광역시 등에서는 2003년 7월 1일 시행된 〈도시 및 주거환경정비법〉과 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉에 따라 재개발ㆍ재건축사업 등 정비사업이 광범위하게 추진되고 있다.
이렇듯 정비사업이 전국에서 동시에 추진되면서 정비사업구역내에서 거주하던 거주자들의 이주와 재정착에 대한 논의가 진행되었다. 그 중에서 주택거주자에 대한 이주대책 및 재정착제도는 입법화되면서 많은 변화가 있었다.
그러나 비주거시설에 대해서는 2009년초에 있었던 용산4구역 도시환경정비사업에서 발생한 ‘용산참사’를 계기로 정비사업구역내 비주거시설(상업ㆍ공업 등)에 대한 보상과 재정착 문제가 사회적인 이슈로 대두되었다.
정비사업이 도시기능의 회복과 쾌적한 주거환경 조성이라는 본래 취지를 달성하고, 근린주구 내 지역 커뮤니티의 붕괴를 방지하기 위해서는 주거거주자에 대한 이주와 재정착뿐만 아니라 비주거시설 영업자의 재정착을 지원할 수 있는 정책의 중요성과 필요성이 제기되고 있다.
본 연구는 주거시설에 대한 토지등소유자 및 세입자를 위한 재정착방안에 비해 상대적으로 관심도가 낮았던 비주거시설의 영세한 상공인들을 위한 재정착 방안을 모색한다. 비주거시설의 영세상공인의 재정착 문제를 중요한 사회적 의제로 만들어낸 ‘용산참사’는 정비사업구역내의 비주거시설를 삶의 터전이자 가족의 생계수단으로 유지하고자 하는 영세상공인들의 절실한 재정착 필요성을 말해준다. 본 연구는 비주거시설 영업자들인 영세상공인의 재정착 방안을 모색하는 것을 일차적인 연구 목적으로 한다.
2. 연구의 방법 및 내용
본 연구는 문헌연구와 실증조사를 유기적으로 결합한다. 문헌연구는 정비사업구역내의 영세 소상공인의 재정착대안을 마련하기 위하여 재정착과 관련된 선행연구의 검토, 정비사업제도에 대한 법률현황, 재정비촉진계획과 정비계획의 내용에서 재정착계획 내용을 조사·분석 그리고 외국의 도시재생과 관련된 제도 및 사례를 비판적으로 검토하였다.
본 연구에서는 정비사업구역내 비주거시설 영세상공인의 재정착 대안을 연구하기 위하여 ‘구로시장정비사업’을 실증연구의 대상으로 선정하였다.
제2장 이론적 고찰
정비사업과 재정비촉진사업에서 비주거시설에 대한 그동안의 연구들은 주로 ①정비사업 이후 입주자에 대한 일자리창출 방안 ②손실보상 등 금전적 보상대책의 문제점 및 개선방안 ③상가세입자에 권리보호등 사회적 안전망 구축방안 ④공공영역을 활용한 지역커뮤니티 복원활성화 ⑤정비사업시행자와 비주거시설 영업자간의 갈등관계 등을 다루었다.
본 연구는 선행연구와는 달리 정비구역 내 비주거시설의 영업자들인 영세 상공인이 정비사업 이후에 다시 재정착을 할 수 있는 방안을 모색하는 측면에서 선행연구들과 차별성이 있다고 할 수 있겠다.
1. 비주거시설 관련 재정착지원 대책 분석결과
주거시설 입주자의 경우 분양 및 임대주택 입주권, 주거이전비 지급, 임대주택 등 임시주거시설 마련 또는 주택자금 융자알선 등 직접적이고 현실적인 보상 및 이주대책이 있으나, 비주거시설 영업자를 위한 보상 및 이주대책은 제도적 장치가 매우 미흡한 수준이다.〈표1〉
〈공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률〉에 의한 휴업 또는 폐업에 따른 보상금지급이 보상의 대부분이며, 정비사업 관련 법령인 〈도정법〉에 의한 별도의 규정은 전무한 상태이다.
〈서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례〉 등 지방자치단체의 조례에 의한 상가 등 부대복리시설에 대한 분양자격 부여, 상가 등 부대복리시설 체비지에 대한 분양우선권이 있으나, 이는 사업시행자인 민간 조합에 권고하는 이상의 실질적인 집행력이 부여되지 않은 제도에 불과하다.
2. 정비계획 및 재정비촉진계획에서 비주거시설에 대한 지원계획
서울·수도권의 정비사업 중에서 대체로 최근에 구역지정이 이루어진 정비사업 중 5개 구역의 정비계획내용과 서울시 도시재정비촉진지구(뉴타운 및 균형발전촉진지구) 34개 지구 중 비주거시설이 집적화된 6개 지구의 재정비촉진계획(뉴타운개발기본계획) 내용 중에서 비주거시설에 대한 재정착계획 등을 분석하였다.
가. 정비계획
〈도정법〉에 의한 정비사업의 정비계획을 분석한 결과 주택거주자에 대한 이주대책 등과 같은 비주거시설의 이주대책 및 재정착대책의 내용은 찾아볼 수가 없음을 확인할 수 있었다.〈표2〉
나. 재정비촉진계획
〈도촉법〉에 의하여 수립된 서울시내의 재정비촉진지구(뉴타운지구) 중 지역의 특화산업이 집중적으로 집단화되어 있는 6개지구의 재정비촉계획 또는 뉴타운개발기본계획을 검토한 결과 비주거시설의 재정착계획 내용은 선언적인 수준의 내용을 벗어나고 있지 못하고 있어 비주거시설 영업자들에게는 실질적인 재정착계획으로는 미흡한 것으로 분석되었다.〈표3〉
제3장 재정착장애 요인 분석
1. 영업자 대상 설문조사 결과
가. 설문조사 목적
설문조사는 구로시장 입점상인의 현황 및 구로시장 정비사업에 따른 향후 입점 의향 등을 파악하여, 재정착에 장애가 되는 요인을 분석하기 위하여 실시하였다.
나. 설문조사 결과
(1) 응답자 현황
설문조사는 전체 입점상인 중 약 48%인 42명이 응답하였으며, 평균점포면적은 17.5㎡. 평균 월 임대료는 34만원으로 조사되었다.
(2) 점포업종
응답자의 점포는 주로 식당, 포목점, 옷가게, 식음료품 판매점 등으로 구성되어 있다.
(3) 재정착 의향 등 설문조사 종합
응답자 중 60%인 25명이 구로시장 정비사업 완료 후 재정착을 희망하고 있었으며, 15명은 재정착 의향이 없으며, 2명은 응답하지 않았다.
재정착을 희망하는 경우 현재의 점포면적보다 약 3배정도 큰 47.2㎡ 정도의 면적을 희망한다고 응답하였으나, 이는 재정착 비용을 고려하지 않고 응답한 것으로 재정착비용을 고려할 경우 그 응답 내용은 크게 달라질 수 있을 것으로 여겨진다.
설문조사에 응한 응답자의 40% 정도는 재정착 의향이 없고, 대부분 이주비를 받고 떠나기를 희망하고 있으며, 이들은 높은 재정착 비용을 크게 우려하는 것으로 나타났다.
재정착을 위해서는 정비사업 완료 후 점포 분양 및 임대 시 우선권 부여가 반드시 필요하나 제도적으로 보장하고 있지 않아 결국 사업시행자나 점포주의 개인적인 시혜성 혜택을 기대하는 길 밖에 없다.
뿐만 아니라 재정착시 구로시장 사례에서도 마찬가지이지만 현재의 임대료나 매매가보다 훨씬 높은 재입점 비용이 항상 문제로 지적되고 있는 만큼 이를 해결하지 못할 경우 재정착은 현실화되기 어려울 것으로 판단된다.
2. 주변사례 조사를 통한 재정착비용 분석
구로시장과 인접한 지역에 위치하고 있는 에이스남성플라자, 우림라이온스밸리1차 그리고 갑을그레이트밸리의 상가 임대료를 조사하고, 현재 구로시장과 같은 1층 점포들의 임대료를 조사·분석하였다.
구로시장 주변빌딩의 1층 점포의 평균 임대료는 단위면적(㎡)당 3만4천460원에 이르고 있다. 구로시장 정비사업이 완료되었을 경우 같은 점포면적을 임대하기 위해서는 현재 월 임대료 34만원의 약 3.5배에 달하는 117만원의 임대료를 지불하게 될 것으로 추정되었다. 뿐만 아니라 정비사업이 완료된 경우 점포 공급면적을 최소 60㎡이상으로 계획할 경우에는 다시 임대료의 대폭상승이 불가피할 것으로 추정된다.
구로시장 정비사업 완료 후 현 구로시장 상인들이 1층 최소 점포를 임대할 경우에 예상되는 임대료는 206만7천600원으로 현재 34만원의 약 6.1배의 임대료를 지급해야 하는 것으로 추정되었다.
현 구로시장의 점포별 업종을 고려하면 현재의 임대료보다 약 6.1배를 지급한다는 것은 수익이 높지 않은 현재와 같은 업종으로는 사실상 재정착은 불가능한 것이라고 보는 것이 타당할 것이다.
재정착을 위해서는 높은 임대료 외에도 본 연구에서 별도로 검토하고 있지 않지만 관리비용도 현재보다 훨씬 높게 지불하여야 할 것으로 추정된다.
제4장 재정착을 위한 정책적 대안 검토
1. 재정착 정책 대안을 위한 전제조건
가. 재정착시설 설치에 있어서 공공의 역할강화
본 연구에서는 정비사업구역내의 비주거시설의 영세 상공인들의 재정착을 지원하기 위하여 토지등소유자 또는 조합에게 전적으로 부담을 가중시키는 방법이 아닌 국가나 지방자치단체등 공공이 그 역할과 지원을 수행하여야 한다는 점을 전제로 재정착 대안을 제안하고자 한다.
나. 정비계획 및 재정비촉진계획에서 재정착시설부지 확보
정비사업구역내의 비주거 시설에서 생계를 유지하고 있는 영세상공인의 재정착비용을 획기적으로 줄이기 위해서는 재정착시설 설치에 필요한 비용에서 건축비용의 절감은 한계가 있으며, 재정착시설 부지의 토지가격을 낮추거나 저가로 임대하는 방법이 가장 효과적일 것이다.
정비사업을 시행하기 위하여 수립하는 정비계획 또는 재정비촉진계획을 분석한 결과 정비사업구역내 일정비율 이상의 기반시설을 설치하도록 하고 있으며, 기반시설의 대부분은 도로와 공원으로 분류할 수 있다. 그 중에서도 특히 공원은 구역면적의 대략 5%이상을 설치하고 있는 것으로 조사되었다.
재정비촉진계획 및 정비계획으로 설치하는 기반시설 중에서 도로는 다른 용도와 복합적으로 사용되거나 또는 면적을 축소하기 어려운 측면이 강한 시설이어서 도로부지를 활용하는 것은 제외하고, 반면에 공원은 다른 시설과 복합하여 활용가능하고 또는 일정부분 다른 용도로 전용하는 것도 가능한 시설이다.
공원용지를 다른 용도와 복합하여 사용하거나 일부 면적을 다른 용도로 전용하는 것은 관련 법률의 제한에 따라 현재로서는 어려움이 있으나, 본 연구에서는 법률적인 제약을 고려하지 않고 재정착에 필요한 시설을 설치하는 것을 연구하기로 한다.
2. 재정착시설 설치방안 검토
가. 재정착시설의 설치자
영세상공인을 위한 재정착시설의 설치자로는 토지등소유자나 토지등소유자가 구성한 조합은 이익추구를 하는 단체이므로 이들은 제외하여야 한다. 그렇다면 국가나 지방자치단체 등 공공이 재정착시설의 설치사업의 사업시행자로서 역할을 수행하여야 하는 것이다.
나. 재정착시설 부지 확보
토지를 확보하는 방법은 다양할 수 있으나, 토지확보에 필요한 비용이 소요되는 경우에는 결과적으로 민간이 시행하는 사업과 같은 이윤 추구로 귀결될 수 있어 이에 대한 검토는 무의미하다.
재정착시설을 건립하기 위하여 비용을 수반하지 않고 토지를 확보하는 방안이 반드시 필요하며, 토지를 무상으로 확보할 수 있다면 재정착비용을 현저히 낮출 수 있을 것이다.
정비사업에서 국가나 지방자치단체가 소유하게 되는 토지가 기반시설부지이며, 이를 재정착시설의 부지로 활용하는 것이 최적의 대안이라 할 수 있다.
다. 구로시장 정비사업의 재정착시설 건립비용 추정
정비계획(안)에 따라 별도의 비용 없이 부지를 확보하고 재정착시설의 건립을 위하여 건축에 소요되는 비용을 추정하여 정비사업 조합이 신축하는 상업시설과의 임대료를 비교 분석할 수 있다.
재정착시설의 건립을 위한 건축비는 국토해양부장관이 고시한 ‘2010년도 과밀부담금 산정을 위한 표준건축비’를 적용하여 157만5천원/㎡을 적용하기로 하되, 주차장 등 공용면적의 공사비는 표준건축비의 60% 수준인 94만5천원/㎡으로 하였다.
라. 재정착시설의 임대료 추정
재정착시설의 건립을 위한 사업시행자의 입장에서 타당성을 분석할 결과 공공의 재정으로 직접 투자하거나, 공공이 채권을 발행하여 외부에서 조달하여 재정착시설을 건립하는 경우 사업시행자는 모든 경우에서 충분한 사업타당성이 있는 것으로 분석되었다.
이는 곧 구로시장 영세상인들이 현재와 같은 점포면적을 현재와 같은 임대료 수준으로 재정착시설에 입점할 수 있다는 것을 의미한다는 점에서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.〈표4〉
구로시장에서 점포를 운영하는 비주거시설의 영세 상인들에게 정비사업이 완료되었을 경우 재정착을 위해서 가장 크게 문제가 되는 것이 높은 재정착 비용이었다.
하지만 정비계획으로 신설되는 공공용지를 활용하여 재정착시설을 공공기관이 설치하여 임대 운용할 경우 현재의 구로시장 상인들의 점포와 같은 면적의 점포를 지금과 같은 월 임대료 수준으로 유지할 수 있을 것으로 분석되었다.〈표5〉
3. 재정착관련 제도 개선방안 검토
정비사업의 토지이용계획을 수립하고, 각종 기반시설 등을 설치하는 것을 규정하는 〈도정법〉과 〈도시공원 및 녹지등에 관한법률〉 등이 개정되어야 하는 법률들이다.
뿐만 아니라, 재정착시설이 설치되어 정비사업 이전과 같은 저렴한 임대비용으로 도심내에 영업장을 운영할 수 있다면, 재정착시설에 입점할 권리는 높은 프리미엄이 형성될 수 있다. 재정착시설의 입점권의 불법거래와 불법전대 등이 발생할 수 있는 부작용을 미연에 예방할 수 있는 제도 개선도 같이 제안한다.
제5장 결론
본 연구에서 구로시장정비사업의 정비계획을 분석한 결과 정비계획에서 공원용지나 공공용지로 결정한 부지를 영세상공인을 위한 재정착시설의 부지로 활용할 경우 현재와 동일한 수준의 임대료로 정비사업이 완료된 이후에 동일 지역의 재정착시설에서 영업활동이 가능함을 알 수 있었다.
본 연구에서 제안하는 것과 같이 공원용지 등을 재정착시설의 부지로 활용하기 위해서는 〈도정법〉과 〈도시공원 및 녹지등에 관한 법률〉을 개정할 필요가 있어 본 연구에서 제안한 정책 대안이 작동 가능하도록 하기 위해 관련 법령의 일부 개정을 제안하였다.
뿐만 아니라 공공용지에 설치된 재정착시설의 저렴한 임대료로 인한 불법 거래와 전매 등 부작용이 나타날 수 있어 임차자격 및 임대료 등에 대한 기준을 시·도 조례가 정하도록 하는 법률 개정 또한 제안하였다.
본 연구에서 제안하는 비주거시설 영세상공인의 재정착 방안은 국가나 지방자치단체가 일정정도 역할과 지원활동에 나서는 구조를 가지게 되므로 사회적으로도 공공의 역할 확대 요구에 부응하는 측면에서 바람직하다고 할 수 있다.
본 연구에서 제안하는 재정착시설이 비주거시설에서 영업을 하는 영세상공인들의 모든 문제를 해결할 수는 없을 것이다.
※본 내용은 이너시티 박순신 대표의 건국대학교 부동산대학원 2011년도 석사학위 논문 ‘정비사업의 영세상공인을 위한 재정착 방안 연구’를 요약 정리한 것입니다. 〈편집자주〉
