여춘동
인토엔지니어링 도시건축사무소 대표
도시개발이 진행되는 과정에서 개인의 경제생활 문제와 도시의 균형 있는 개선 및 보전을 위한 공공의 입장이 동전의 양면처럼 양립하는 국면으로 나타난다.
개인은 자신의 보상권리를 찾기 위해 공공에 호소하고, 공공은 지역의 보전과 발전을 위한 규제에 대한 이해당사자에게 양해를 구하며 대립이 발생한다.
이러한 문제 해결을 위해 서울시는 규제에 따른 손실보상과 정비사업의 원만한 추진이라는 두 마리의 토끼를 잡고자 지난 2005년 10월 ‘결합개발제도’라는 아이디어를 제안했다.
결합개발제도는 소규모 불량주택지로 슬럼화 되고 있는 구릉지 지역과 상대적으로 기반시설이 정비된 개발이 용이한 역세권 지역을 하나의 단지개념으로 정비사업을 시행할 수 있도록 하는 도시관리 수단이다.
각종 규제로 층수를 더 이상 올릴 수 없는 지역과 고밀복합 개발이 허용돼 층수를 더욱 높일 수 있는 역세권 지역을 서로 균형 있게 배분할 수 있는 제도로 용적률과 세대수를 각 지역의 가치에 맞게 교환할 수 있도록 허용하는 제도를 말한다.
결합개발제도는 2005년 아이디어 제안을 시점으로 2006년에 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉, 2008년 〈서울시 결합개발 운영지침〉, 2009년 〈도시 및 주거환경정비법〉, 2010년 〈도시개발법〉에 이르기까지 그 범위가 확대되었다.
이를 통해 결합개발제도는 이해당사자 입장에서는 보상문제를 지역 간에 조율할 수 있는 이점이 있고, 공공의 입장에서는 낙후된 지역의 환경개선과 개발여건을 더욱 개선시킬 수 있는 기회를 마련하게 된 것이다.
그렇다면 도시환경 개선을 가져올 수 있는 결합개발이 현재 합리적으로 시행되고 있을까? 아직 보상 문제와 세대수 이주 등 제도적으로 보완해야 할 사항이 많다. 그러나 제도개선을 통해 구릉지와 역세권뿐만 아니라 다양한 방법을 적용하고 장소를 확대하면서 본격적인 적용도 가능하다고 판단된다.
실제 사례로 동대문 이문·휘경 재정비촉진사업 내 포함된 결합개발과 용산 해방촌과 후암동 결합개발 사례를 들 수 있다.
이문·휘경 결합개발은 관리처분에 있어 2개 구역을 단일 조합으로 설립하는 문제와 그에 따른 이익배분 문제에 대해 구체적인 이정표가 없어 난항을 겪었다. 그러나 현재 조합 간 의견조율, 단일조합구성, 공공의 이익분배 제도개선 등의 노력으로 최초의 결합개발로 첫발을 내디딜 수 있을 것이다.
해방촌 결합개발은 현재 집값이 비싼 지역 입주권을 받을 수 있어 해방촌 주민들이 환영할 것이라 생각했으나, 선택권 없이 무조건적으로 후암동으로 이전한다는 점에서 해방촌 주민 73%가 반대하는 상황에 직면했다.
그러나 이 문제는 결합개발의 유형을 다양화 시켜 세대수 이전에 대한 한계범위를 지정, 현물·현금 등 다양한 보상책이 제도적 기반 하에 마련된다면 이해당사자들의 입장을 고려한 결합개발이 순조롭게 이뤄질 수 있을 것이다.
실제로 우리나라의 결합개발제도와 유사한 일본의 ‘용적이전제’는 고밀 복합관리지역과 역사보전지역을 하나의 특례 용적률구역으로 지정해 동경도 역사(驛舍)를 보전·복원하고 구역 내 포함되어 있는 신마루 빌딩, 동경빌딩, 야예스개발구역에 용적률을 기존보다 더욱 높게 부여해 토지를 고도화 할 수 있는 성과를 이뤄냈다.
용적이전제를 통해 동경도 역사는 복원·보전에 사용되기 위해서 500억엔이 필요한 상황에서 미츠비시지쇼(三菱地所)의 주도로 필요한 비용을 충당할 수 있었고, 신마루 빌딩 외 2곳은 고밀복합개발을 통해 용적률 상향의 명분도 동시에 가질 수 있었다.
현재 결합개발제도의 보상과 세대수 이전의 문제가 지속적으로 보완돼 간다면 일본의 사례와 같이 계획을 실현으로 옮길 수 있으며, 나아가 제도의 확대 적용까지 가능해진다.
특히 기존에 결합할 수 없었던 자연녹지나 그린벨트 해제에 따른 신규사업(택지개발 또는 보금자리주택 등을 말함)과 자연경관지구, 최고고도지구, 한옥밀집지역, 문화재보호구역과 결합을 시켜본다거나, 재원이 부족해 장기적으로 미집행되고 있는 공공시설(도로, 공원 등)과의 결합 등을 고려해 볼 수 있다. 또한 기성시가지정비와 신시가지개발과의 결합 등 다양한 유형을 확대 적용해 새로운 도시관리 수법으로 활용할 수 있을 것이다.
그러나 이러한 확대는 결합하고자 하는 2개 구역이 동시에 작동해야 하는 문제가 있어 현재의 제도로 적용하기엔 한계가 있는 것이 문제다. 그러나 이에 대해 해결 방안도 제시되고 있다.
바로 용적률 은행제도다. 용적률을 보관하고 사갈 수 있는 용적률 은행제도(결합개발은행제)가 도입된다면 한층 더 신축적으로 활성화될 수 있을 것으로 전망되고 있다.
무엇보다도 중요한 것은 이해당사자 간 합의 여부다. 서로 다른 지역 간의 짝짓기(결혼)의 일환으로 아무리 많은 패물을 준다 하더라도 신랑 신부가 서로 마음이 통하지 않으면 결혼이 성사되기 어렵듯, 아무리 좋은 제도로 조건을 맞춘다고 하더라도 결합을 성사시키기 위해서는 이해당사자간의 합의와 이해가 중요하다.
따라서 제도의 개선과 동시에 서로 다른 구역간 이해당사자를 배려하는 마음이 병행될 때 진정한 결합개발(일명“결혼개발”)이 이뤄질 것이며 새로운 도시관리수법으로써 다양하게 사용될 수 있을 것이다.
