공공관리 담은 서울시 도시 및 주거환경 정비조례는 적정한가?
김조영
본지 편집인
1. 공공관리에 관한 도정법 개정 및 서울시 도정조례 개정안 입법예고
정비사업의 추진위원회와 조합이 적법하고 공정하게 업무를 추진하지 못하고 있다는 비난은 그동안 많이 받아왔다. 그리고 일부 정비사업의 경우에는 실제로 적법하고 공정치 못하게 업무를 추진해 왔던 것도 사실이다.
그래서 서울특별시에서는 ‘주거환경개선 정책자문위원회’를 구성하여 정비사업에 관한 문제점을 심도 있게 검토해 왔고, 그에 따른 결과물 중에 ‘정비사업의 공공관리’라는 제도도입을 발표하였다.
그리고 그 후속으로 의원입법을 통하여 〈도시 및 주거환경정비법〉(이하 ‘도정법’이라고 함)을 2010년 4월 15일 개정·시행하여 ‘정비사업의 공공관리’에 관한 조문을 신설한 뒤 2010년 7월 16일부터(개정법 공포후 3개월 후 시행) 시행하게 되었다.
이에 따라 서울특별시에서는 〈서울특별시 도시 및 주거환경정비조례〉(이하 ‘도정조례’라고 함)를 개정하기 위하여 개정안을 2010년 4월 22일 입법예고하였고, 이에 대한 의견제출을 2010년 5월 12일까지 받고 있는 것이다.
위 조례 개정안에는 많은 내용이 들어 있지만 ‘정비사업의 공공관리’와 관련하여 ‘① 과연 개정법의 취지에 맞게 조례개정안이 작성되었는가, ② 법이 위임하고 있는 범위를 넘어서서 조례개정안이 규정하고 있어 위법인 사항은 없는가’ 에 관하여 본 란을 통하여 함께 검토해 보기로 하겠다.
2. 공공관리에 관한 도정법 개정내용
(1) 2010년 4월 15일 개정되어 2010년 7월 16일부터(개정법 공포후 3개월 후 시행) 시행되게 될 〈도정법〉 중 ‘정비사업의 공공관리’에 관한 조문을 보면 다음과 같다.
제77조의4(정비사업의 공공관리) ① 시장ㆍ군수는 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 시ㆍ도조례로 정하는 정비사업에 대하여 사업시행 과정을 지원(이하 “공공관리”라 한다)하거나, 주택공사등, 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자, 「주택법」 제76조제1항에 따른 대한주택보증주식회사 또는 이 법 제69조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 대통령령으로 정하는 기관에 공공관리를 위탁할 수 있다.
② 제1항에 따라 정비사업을 공공관리하는 시장ㆍ군수 및 공공관리를 위탁받은 자(이하 “위탁관리자”라 한다)는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무 지원
2. 정비사업전문관리업자의 선정(위탁관리자는 선정을 위한 지원에 한한다)
3. 설계자 및 시공자 선정 방법 등에 대한 지원
4. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 사항
③ 시장ㆍ군수는 위탁관리자의 공정한 업무수행을 위하여 관련 자료의 제출 및 조사, 현장점검 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 위탁관리자의 행위에 대한 대외적인 책임은 시장ㆍ군수에게 있다.
④ 공공관리에 필요한 비용은 시장ㆍ군수가 부담하되, 시ㆍ도지사는 시ㆍ도조례로 정하는 바에 따라 그 비용의 일부를 지원할 수 있다.
⑤ 추진위원회가 제2항제2호에 따라 시장ㆍ군수가 선정한 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에는 제14조제2항을 적용하지 아니한다.
⑥ 공공관리의 시행을 위한 방법과 절차, 기준 및 도시ㆍ주거환경정비기금의 지원 등 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정하는 바에 따른다.[본조신설 2010.4.15] [시행일 : 2010.7.16] 제77조의4
(2) 위 개정법 내용을 보면, 시장·군수 또는 위탁관리자가 할 수 있는 업무로는 ① 추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무 지원 ② 정비사업전문관리업자의 선정(위탁관리자는 선정을 위한 지원에 한한다) ③ 설계자 및 시공자 선정 방법 등에 대한 지원 ④ 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 사항으로서, 정비사업전문관리업자만 직접 선정할 수 있고 나머지 사항은 업무에 대한 지원이 그 내용으로 되어 있다.
그리고 공공관리에 필요한 비용은 시장·군수가 부담하도록 규정되어 있는 것이다.
3. 공공관리에 관한 서울특별시 도정조례 개정안 내용
〈도정법〉에 위와 같이 공공관리에 관한 규정이 신설되자, 이에 대한 위임사항을 정하기 위하여 서울특별시는 〈도정조례〉 개정안을 입법예고 하였는데, 각 항목별로 적법 타당한지 여부를 살펴보도록 하겠다.
가. 시공자 선정시기를 사업시행인가후로 정하는 것은 위법
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 시공사 선정시기와 관련하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제48조(시공자등의 선정기준) ① 조합은 법 제28조에 따라 인가된 사업시행계획을 반영한 설계도서에 따라 경쟁입찰의 방법으로 총회에서 시공자를 선정하여야 한다.
위 개정안 내용대로 하면 조합은 인가된 사업시행계획을 반영한 설계도서에 따라 경쟁입찰의 방법으로 총회에서 시공자를 선정하여야 하기 때문에, 결과적으로 사업시행인가를 받은 뒤에 시공자를 선정하여야 한다는 결론에 도달하게 된다. 하지만 이 내용은 〈도정법〉 제11조를 위반한 것으로서 상위법규에 위반된 조례 내용이 될 것이다.
〈도정법〉 제11조에는 “① 조합은 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 국토해양부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.〈개정 2009.2.6〉”라고 규정되어 명백히 조합설립인가를 받은 뒤에 시공자를 선정할 수 있도록 되어 있다.
따라서 법에서 조합설립인가를 받은 후에 시공자를 선정할 수 있도록 되어 있음에도 불구하고 그 어떠한 법의 위임도 받지 않고 서울특별시 조례로서 시공사 선정시기를 사업시행인가 후에 하도록 정하는 것은 법의 위임근거가 없으며 따라서 상위법규에 위반된 조례가 되는 것이다.
따라서 서울특별시에서 시공자 선정시기를 사업시행인가후로 정하는 개정안의 내용은 위법하므로 수정하여야 할 것이다.
나. 공공관리비용을 환수하도록 하는 조항도 위법
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 공공관리비용의 환수와 관련하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제53조(공공관리 비용의 환수) ① 구청장은 공공관리를 받고 추진위원회 또는 조합인 사업시행자가 토지등소유자로 변경된 경우 그동안 지원한 공공관리의 비용을 환수하여야 한다.
위 조례개정안 내용대로 하면 〈도정법〉 제77조의 4 제4항에서 “공공관리에 필요한 비용은 시장·군수가 부담”하도록 명백히 규정하고 있음에도 불구하고 조례에서는 공공관리비용을 환수하도록 규정하기 때문에 당연히 상위법규에 위반되게 되는 것이다.
따라서 공공관리비용환수에 관한 조례 조문도 수정되어야 할 것이다.
다. 공공관리자의 업무범위
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 공공관리자의 업무범위에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제46조(공공관리자의 업무범위) 법 제77조의4제2항제4호에 따라 “그 밖에 시·도조례로 정하는 사항”이란 다음 각 호에 해당하는 업무를 말한다.
1. 추진위원회 구성을 위한 위원회의 위원 선출에 관한 선거관리위원회 위탁
2. 설계자 및 시공자 외의 용역업체 선정방법 등에 관한 업무의 지원
3. 조합설립 준비업무에 관한 지원
4. 추진위원회 또는 조합의 운영 및 정보공개 업무의 지원
5. 추진위원회 또는 조합이 제출한 관련 자료의 검토 및 조치
법에서 시·도조례로 위임한 공공관리자의 업무범위를 조례에서 정한 것인데, 위 내용에 대하여 다시 세부적으로 조를 달리하여 그 구체적인 내용을 규정하고 있다. 아래에서 각 항목별로 살펴보도록 하겠다.
라. 선거관리 업무 위탁
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 선거관리업무 위탁에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제46조(공공관리자의 업무범위) 법 제77조의4제2항제4호에 따라 “그 밖에 시·도조례로 정하는 사항”이란 다음 각 호에 해당하는 업무를 말한다.
1. 추진위원회 구성을 위한 위원회의 위원 선출에 관한 선거관리위원회 위탁
2. (이하 생략)
제47조(선거관리의 방법 등) 시장은 공공관리자가 추진위원회 위원 또는 조합임원의 선거관리에 관한 업무지원을 효율적으로 추진할 수 있도록 다음 각 호의 내용을 포함한 선거관리기준을 작성하여 보급할 수 있다.
1. 선거관리위원회의 업무위탁에 관한 사항
2. 주민설명회 개최에 관한 사항
3. 입·후보자 등록공고 및 등록에 관한 사항
4. 합동연설회 개최에 관한 사항
5. 주민선거 실시에 관한 사항
6. 그 밖에 선거관리를 위하여 필요한 사항
〈도정법〉 제77조의4제2항제1호에는 공공관리의 업무범위중 이와 관련하여 “추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무지원”이라고 규정하고 있고 추진위원회 또는 주민대표회의(시장·군수 또는 주택공사등이 사업시행자가 될 경우 주민의 대표회의를 말함)의 구성을 위한 업무를 지원하도록 규정되어 있다.
그런데 위 〈도정조례〉 개정안 제47조에는 추진위원회 위원 뿐만 아니라 조합임원의 선거관리에 관하여도 그 기준을 작성하여 보급하도록 규정되어 있는데, 이 또한 법이 위임한 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 있다,
일부에서는 비록 〈도정법〉 제77조의4제2항1호에서는 “추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무지원”이라고 규정하고 있지만 같은 항 제4호에는 “그 밖에 시·도조례로 정하는 사항”이라고 동격의 조항에서 시·도조례에 위임하고 있기 때문에 조례에서 조합임원의 선출에 관한 부분을 포함시킬 수도 있다고 해석을 할지 모른다.
그러나 〈도정조례〉 제46조에서 이미 업무의 범위를 스스로 “1. 추진위원회 구성을 위한 위원회의 위원 선출에 관한 선거관리위원회 위탁”이라고 규정하여 추진위원회 위원선출에 국한하고 있기 때문에, 〈도정조례〉 제47조에서 조합임원의 선거관리기준을 정하는 것은 조례 내부조문 상호간에서도 충돌이 일어남은 물론 상위법인 〈도정법〉에도 위반되는 것이다.
마. 설계자의 선정방법
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 설계자 선정방법에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제46조(공공관리자의 업무범위) 법 제77조의4제2항제4호에 따라 “그 밖에 시·도조례로 정하는 사항”이란 다음 각 호에 해당하는 업무를 말한다.
2. 설계자 및 시공자외의 용역업체 선정방법 등에 관한 업무의 지원
3. (이하 생략)
제48조(시공자등의 선정기준) ① 조합은 법 제28조에 따라 인가된 사업시행계획을 반영한 설계도서에 따라 경쟁입찰의 방법으로 총회에서 시공자를 선정하여야 한다.
② 추진위원회 또는 조합은 총회에서 경쟁입찰의 방법으로 「건축사법」 제23조에 따라 업무신고를 한 자를 설계자로 선정하여야 한다.
③ 시장은 정비사업전문관리업자·설계자 및 시공자의 선정방법 등에 대하여 다음 각 호의 내용을 포함하는 구체적인 기준을 정하여야 한다.
1. 업체 선정에 관한 세부절차
2. 업체 선정 단계별 공공관리자 등의 기능 및 역할
3. 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의결사항
4. 입찰 위반행위자에 관한 조치
5. 기타 업체 선정방법 등 지원을 위하여 필요한 사항
현재 조합에서 설계자를 선정할 때에 대부분 경쟁입찰의 방법으로 선정하고 있다. 〈도정법〉에서는 설계자를 경쟁입찰로 선정하라는 규정이 없으나 조합정관에서 대부분 설계자를 경쟁입찰로 선정하도록 규정하고 있기 때문이다.
하지만 〈도정조례〉에서 설계자를 경쟁입찰로 선정하라고 규정할 수는 없다고 본다. 왜냐하면 공공관리자는 설계자를 선정하는 방법에 관하여 지원을 하는 것이지 선정방법 자체를 결정할 수는 없기 때문이다.
즉, 조합정관에서 정하는 바에 따라 설계자를 선정할 때에 공정하게 선정을 하도록 업무를 지원하는 것이지 〈도정조례〉로써 반드시 경쟁입찰로 선정하라고 규정하는 것은 법에 규정한 “선정방법에 관한 지원”이 아니라 “선정방법을 결정”해버리는 것이기 때문이다.
바. 공공관리자에게 자료제출
서울시 〈도정조례〉 개정안에는 공공관리자에게 자료제출하는 것에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다.
제54조(자료의 제출 등) ① 추진위원회위원장 또는 조합 임원은 비용이 수반되는 업무를 추진하려는 때에 미리 관련 자료를 공공관리자 및 위탁관리자에게 제출하여야 하며, 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합 이사회·대의원회의 회의결과를 다음 날까지 공공관리자 및 위탁관리자에게 제출하여야 한다.
② 공공관리자 및 위탁관리자는 제1항에 따라 자료를 제출받은 때에는 검토하여 필요한 조치를 하여야 한다.
위 조례안대로 시행되면 추진위원회나 조합에서 비용이 수반되는 업무를 추진하기 전에 미리 공공관리자에게 자료를 제출하여 그 지시를 따라야 하며, 또 추진위원회, 주민총회, 조합총회 및 이사회 대의원회의 회의결과에 대하여도 전부 공공관리자에게 보고를 하여야 하는데, 이에 대한 공공관리자의 조치를 따라야 한다.
하지만 위와 같은 내용은 추진위나 조합의 업무를 지원하도록 규정한 〈도정법〉 제77조의 4의 취지를 위반한 것으로서 이는 지원이 아니라 추진위원회와 조합의 업무를 통제·조정·결정하는 정도라고 할 것이다. 따라서 이 또한 그 범위를 축소하여야 할 것이다.
4. 결 론
〈도정법〉에서 공공관리자제도를 도입한 것은 당연히 긍정적인 측면이 많으며 본 변호사 또한 이 제도의 도입을 찬성하는 바이다. 하지만 법에서 규정한 ‘업무 지원’의 개념이 아닌 추진위나 조합업무를 통제·조정·결정하는 개념의 이번 서울특별시 〈도정조례〉 개정안은 법에 위반된 점이 많으므로 전폭적으로 개념을 수정하여 다시 법 개념에 적합하게 수정되어야 할 것이다.
