이른바 도시재생이 서울을 비롯해 경기도, 대전, 대구, 부산 등 전국 주요 시·도의 화두가 되고 있다. 여기에 새 정부 출범 이전부터 도심 내 재정비사업을 활성화시켜 주택공급을 늘리겠다는 발표가 나온 후 도시재정비사업, 더 나아가 도시재생사업이 주목을 받고 있다. 최근 들어 도시재정비 혹은 도시재생사업의 근간이 되는 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉에 대한 관심이 높아지는 이유도 여기에 있을 것이다. 이에 따라 본지는 〈도촉법〉이 어떻게 구성돼 있고, 내용은 무엇이며 〈도촉법〉 이전 도시 내 재정비사업의 근간이 됐던 〈도시 및 주거환경정비법〉에 의한 재개발·재건축 등과 어떤 차이점이 있는지 소개하는 글을 연재하고자 한다. 이번호에서는 그 첫 번째로 〈도촉법〉의 탄생 배경에 대해서 소개한다.

 

▲뉴타운, 기존 재개발문제 해결책=〈도촉법〉의 탄생 배경에는 여러 가지 이유가 있겠지만 실질적으로 서울시 뉴타운사업이 큰 역할을 했다고 학계 및 업계 종사자들은 판단하고 있다. 따라서 뉴타운사업의 배경을 살펴보는 것으로 〈도촉법〉이 왜 태어나게 됐는지 가늠할 수 있을 것이다.

 

뉴타운사업은 서울시의 도시정비 사업, 특히 재개발사업이 도시 전체와 조화를 이루지 못하고 점적인 난개발로 진행되는 문제점을 개선하고자 탄생하게 됐다. 지난 2004년 6월 발표된 ‘2010 서울특별시 도시·주거환경정비기본계획, 주택재개발·주거환경개선사업 부문’에는 이러한 점이 잘 표현돼 있다.

 

당시 서울시에서는 주택재개발사업의 문제점으로 △지역여건을 고려하지 않은 고밀개발 △개별구역단위 시행으로 공공시설 확보의 문제점 △지역 커뮤니티의 붕괴 △장기 미시행 구역에 대한 고려미흡 등을 들었다.

 

1990년 초반의 재개발은 일반주거지역의 용적률이 400%까지 허용됨에 따라 약 250% 정도로 머물던 주택재개발구역의 용적률이 최고 350% 가까이 증가했고 층수는 최고 35층까지 나타나는 등 지역여건을 고려하지 않은 고밀개발이 일반화됐다. 따라서 S구의 D구역처럼 표고 70m, 평균 경사도 10도 이상인 구릉지에 4천500여 가구, 최고 21층의 아파트가 들어서는 등 주변의 경관을 무시한 건축이 행해지기도 했다.

 

또 D구 E동의 경우처럼 단독주택이나 다가구·다세대주택이 밀집된 지역에 20층 이상의 고층아파트 단지가 들어서는 것이 일반화 돼 이로 인해 일조권 침해, 도시경관의 악화, 교통체증 등의 문제가 발생하기도 했다.

 

개별 구역단위 시행으로 인한 공공시설 확보도 문제점으로 부각됐다. 당시에는 세대수에 따라 사업지구 내에 확보해야 할 공공시설의 종류와 면적을 달리 규정했다. 이로 인해 사업시행자는 그 부담을 줄이기 위해 구역 면적을 최대한 줄이려는 경우가 많아 필요한 공공시설을 확보하지 못하는 사례도 발생했다. 뿐만 아니라 개별 구역단위의 사업시행으로 인해 주 진입로의 용량 및 위치 선정에 혼란을 빚는 등 공공시설 확보에 많은 문제점이 드러났다.

 

이밖에 정비사업을 통해 아파트를 건설하면서 조성단지와 인접 주거지 사이에 담장을 설치하는 것이 일반적으로, 심한 곳은 조성단지의 지반을 성토해 수 미터에 이르는 옹벽을 쌓고 단지경계부에 담장을 세우는 경우도 있었다. 사업 이전에는 동일 생활권이었던 주거지가 물리적으로 단절돼 지역 커뮤니티가 붕괴되는 문제가 생겨난 것이다.

 

구역여건 상 사업성 등이 담보되지 않거나 주민간 의견대립으로 사업이 진행되지 않는 경우도 문제점으로 지적됐다. 심지어는 1973년 구역이 지정됐지만 아파트 건립이 부적격한 부지를 형성하고 있거나 토지의 소유권 문제, 주민들의 의사 양분 등으로 인해 재개발사업 추진이 지연된 사례도 있었다. 이러한 구역은 정비가 시급한 곳임에도 불구하고 장기간 방치되고 있어 공공의 지원확대 등으로 문제를 해결해야 했다.

 

▲뉴타운의 한계와 〈도촉법〉의 탄생=기존 재개발의 이와 같은 문제점으로 인해 서울시 뉴타운사업이 시작됐다. 2002년 당시 이명박 서울시장의 공약 사업이기도 했던 뉴타운사업을 요약하자면 △광역단위(생활권)의 계획적 개발 △공공의 예산투자로 인한 공공부문 역할 증대 △다양한 도시개발방식 활용 등으로 요약할 수 있다. 즉 광역생활권(뉴타운지구)를 개발단위로 지정하고 도시기반시설을 민간부문이 아닌 공공부문이 담당함으로써 도시환경의 악화를 막고 〈도정법〉 및 〈도시개발법〉, 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉, 〈택지개발촉진법〉 등 사업시행에 있어 다양한 법을 준용할 수 있게 했다.

 

서울시는 뉴타운을 ‘도시 속의 신도시(Newtown in Town)’로 정의하면서 기존 신도시와는 다른 개념이라는 점을 강조했다. 신도시 사업은 기반시설이 거의 없는 상태에서 도시를 건설하는 것이라면 뉴타운은 ‘유’에서 ‘더 나은 유’를 창출하는 것이라는 설명이다.

 

이에 따라 뉴타운지구는 2002년 은평, 길음, 왕십리 시범지구 3곳을 시작으로 2003년 2차 뉴타운 12곳, 2005년 12월 3차 뉴타운 10곳(2006년 창신·숭인 추가) 등 총 26개 지구가 지정됐다.

 

하지만 사업이 진행되면서 많은 학자들과 전문가들은 뉴타운사업의 한계를 지적했다. 가장 큰 문제점은 상위법의 근거 없이 〈서울특별시 지역균형발전 지원에 관한 조례〉에 따라 사업이 진행돼 법체계를 무시했다는 것이다.

 

하나의 조례에 여러 가지의 법을 담고 있어 자칫 서울시의 자의적인 행정에 의해 도시정비가 일어날 수 있다는 게 전문가들의 지적이었다. 또 조례에서는 다룰 수 없는, 예를 들어 현행 〈도촉법〉에서 규정하고 있는 각종 특례, 개발이익의 환수, 계획 및 시행의 주체 등의 내용을 규정하지 못하는 한계 또한 문제점으로 지적됐다. 따라서 뉴타운개발의 개념을 담고 있는 특별법을 만들어야 한다는 문제가 계속 제기돼 왔다.

 

〈도촉법〉에 대한 논의가 본격적으로 시작된 것은 2005년이다. 같은해 9~10월 사이에 유사한 내용의 3개 법률안이 동시에 발의됐다. 당시 열린우리당 노웅래 의원이 발의한 〈도시광역개발을 위한 특별법〉, 같은당 윤호중 의원이 발의한 〈도시구조개선을 위한 특별법〉, 한나라당 김학송 의원이 발의한 〈뉴타운 특별법〉이 그것이다. 노웅래 의원이 발의한 법은 적용 범위가 특별시, 광역시, 인구 50만 이상의 시로 한 것이 특징이다. 또 윤호중 의원의 발의 법안은 공공의 참여 기회를 극단적으로 확대시켰으며 김학송 의원이 발의한 법은 임대주택 및 기반시설설치 비용 중 50%를 국비로 충당하도록 했다. 〈표 참조〉

 

3개 법안은 2005년 11월 국회의 공청회 등을 통해 통합 과정을 거치면서 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉이라는 명칭으로 대안이 제출돼 같은해 12월 국회 본회의를 의결을 거쳐 공포됐고 2006년 7월 1일부터 시행됐다.