행위허가 신청기간 종료와 조합설립은 무관
리모델링 조합에 희소식… 사업활성화 도움
리모델링 조합설립 후 2년 이내에 리모델링 행위허가 신청이 접수되지 않았다 하더라도 기간의 경과를 이유로 곧바로 조합설립이 취소되는 것이 아니라는 법제처의 법률 해석이 나왔다.
제도개선 등을 이유로 리모델링사업이 장기화되면서 조합설립 후 2년의 기간이 넘은 조합들이 쏟아지면서 항간에 조합설립이 취소돼야 한다는 주장이 나왔던 만큼 이번 해석은 기간 경과에 전전긍긍하던 리모델링조합에게 희소식이 될 전망이다.
지난 9일 법제처는 조합설립인가를 받은 리모델링조합이 2년이 지나도록 리모델링 행위허가를 신청하지 않았을 경우 리모델링 조합설립인가의 효력이 별도의 취소처분 없이 곧바로 상실되는지 여부를 묻는 질문에 “리모델링 조합설립인가를 받은 날로부터 2년이 지나도록 리모델링 허가를 신청하지 아니한 경우 리모델링주택조합 설립인가가 곧바로 효력이 상실되는 것은 아니다”고 해석했다.
현행 〈주택법〉 시행령 제40조제1항에서는 “주택조합은 설립인가를 받은 날로부터 2년 이내에 허가를 신청하여야 한다”고 명시하고 있다.
▲“조합설립 자체와 행위허가 신청은 무관”=법제처는 리모델링 조합설립과 같은 행정처분이 효력을 상실하기 위해서는 그에 걸맞는 조건이 성숙해야 하지만, 허가 신청을 하지 못했다는 사실 자체가 설립인가 취소의 사유가 될 수 없다는 판단이다.
법제처는 “행정처분의 효력이 상실되는 사유로는 일반적으로 해제조건의 성취, 종기(終期)의 도래, 취소 또는 철회된 경우 등을 들 수 있다”며 “그러나 리모델링주택조합이 주택법 시행령 제40조제1항에 따라 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 주택법 제42조제3항에 따른 리모델링 허가를 신청하지 아니한 것은 주택조합설립행위와 주택조합설립 인가처분 자체의 하자 여부와는 관련이 없는 사항”이라고 밝혔다.
▲“별도 규정없이 기간 경과로 취소 못한다”=또 법제처는 기간 경과에 따른 취소와 관련해 별도의 구체적 규정이 없기 때문에 취소되지 못한다고 덧붙였다. 구체적 규정이 없는 상황에서 법률 규정의 기간 경과만의 이유로 취소할 수는 없다는 것이다.
법제처는 “법률에서 2년 이내에 허가를 신청하지 아니한 경우, 주택조합의 설립인가는 취소된 것으로 본다거나 그 인가의 효력이 상실된다는 명시적인 규정이 있거나 또는 설립인가처분이 취소되지 않는 한, 법령에서 정한 허가신청 기간의 경과만으로는 주택조합설립인가의 효력이 바로 상실된다고 볼 수는 없다”며 “리모델링주택조합이 주택설립인가를 받은 날부터 2년이 지나도록 리모델링 허가를 신청하지 아니한 경우 별도의 설립인가 취소처분이 없는 한 바로 리모델링주택조합 설립인가의 효력이 상실되는 것은 아니다”고 밝혔다.
▲“리모델링조합인가는 행정주체 지위 부여”=이번 해석에서 법제처는 리모델링주택조합이 공법인이라는 점도 강조했다. 지난 2009년 정비사업과 관련한 대법원 판례를 적용, 리모델링 조합설립인가처분 역시 공법인으로서의 역할을 부여한 설권적 행정처분이라는 것이다.
법제처는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주택법 등 관련 법령에 근거해 행하는 주택조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니다”라며 “법령상 요건을 갖출 경우 주택법상 리모델링을 할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 보아야 할 것이다”고 밝혔다.
법무법인 로고스 최영헌 변호사는 “종전에 국토해양부에서 이 문제에 대한 명시적인 유권해석을 내놓지 않은 채 인가권자에게 일임해 놓아 리모델링이 추진되고 있는 지역별로 다르게 법률을 해석하고 적용함으로써 많은 혼란이 있었다”면서 “이번에 명시적인 해석을 함으로써 주택법 시행령 제40조제1항과 관련한 문제는 명확하게 정리되었다고 보인다”고 밝혔다.
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2년 지나도 행위허가 접수 받아야… 국민권리 제한 불가
■ 지자체 행정 범위
법체처는 행정관청의 행정 범위에 대한 쟁점에 대해서도 해석을 내렸다. 행위허가 신청 기간인 ‘2년’이 지났을 때 인허가 관청이 과연 기간 경과를 이유로 행위허가 신청을 거부할 수 있느냐는 내용이다. 법제처의 결론은 “거부해서는 안 된다”는 것이다.
법제처는 리모델링주택조합이 조합설립인가를 받은 날부터 2년이 지난 후 〈주택법〉 제42조제3항에 따른 리모델링 허가를 신청하는 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 2년이 지났다는 이유만으로 신청을 거부할 수 있는지에 대해 묻는 질문에 대해 “2년이 지났다는 이유만으로 신청을 거부할 수는 없다”고 밝혔다.
이에 대한 법제처 해석의 근거는 조합설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 리모델링 허가를 신청하도록 규정한 것은 리모델링주택조합으로 하여금 신속하게 리모델링을 추진하도록 하기 위한 취지일 뿐이라는 것이다. 또 구체적으로 위임된 법률 규정이 없다는 점도 들었다.
현행 관련법에서는 행위허가 신청시 제출해야 하는 서류를 대통령령으로 위임하고 있고, ‘리모델링조합’이나 ‘입주자대표회의’ 등 리모델링 허가를 받아 리모델링할 수 있는 자의 범위도 구체적으로 명시하고 있음에도 불구하고 조합설립 기간에 따른 별도 위임이 없다는 점을 이유로 들고 있다.
결국 법제처는 리모델링 허가 신청 기간에 대해서는 법률상 별도의 위임이 없으므로, 일정한 기간 이내에 허가를 신청하도록 규정하고 있는 같은 법 시행령 제40조제1항은 법률의 위임에 따른 강제사항이 아니므로, 국민의 권리를 제한할 수 없다는 결론이다.
더구나, 구체적인 소멸 규정도 없다는 이유도 들고 있다. 〈주택법〉에서 주택조합이 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 리모델링 허가를 신청하지 않으면 해당 권리가 소멸한다는 규정을 별도로 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 리모델링 허가 거부 사유로도 규정하고 있지 않다는 것이다.
법무법인 그린의 이정신 변호사는 “경기침체 등 시장변화와 미비한 법령의 변경 등으로 리모델링 허가신청을 2년 내에 하지 못하는 사례가 빈번한 현 상황을 고려할 때, 법제처의 질의회신은 적절한 법령해석이라 생각된다”며 “조합설립인가 이후 2년이 경과하더라도 시행령 개정을 통해 조합의 사업진행을 지원하는 법률 개정도 필요하다”고 말했다.
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“조합설립기간 연장 허용 명확한 기준부터 세워야”
■ 전문가 시각
이번 법제처 해석으로 조합들은 그동안 조합을 괴롭혀왔던 ‘조합설립 취소 주장’에 대해 항변할 근거가 생겼다. 법제처가 2년 기간이 경과했다는 이유 자체만으로 조합설립을 취소할 수 없다는 해석을 내렸기 때문이다. 이와 관련해 조합설립 기간 연장에 대한 기준 마련이 필요하다는 주장도 제기되고 있다.
‘2년이 지나면 조합이 취소된다’는 쟁점은 몇 해 전부터 논란이 예정돼 있었다. 2007~2008년 추진위를 구성하며 사업을 시작한 리모델링 추진 단지들의 사업이 진척되지 않았기 때문이다. 제도개선 및 경기침체 등 다양한 변수들이 복잡하게 얽히며 사업추진 동력을 잃었다는 불평들이 쏟아졌다. 이 불평은 리모델링사업 중단을 요구하며 그 전초전으로 조합설립 취소를 요구하는 목소리들이 적지 않게 들렸다.
이와 관련해 혼란이 점차 커지고 있다. 사업 추진을 반대하는 일부 조합원들이 〈주택법〉 시행령 제40조제1항 규정을 들어 2년의 기간이 경과되면 당연 취소된다는 주장을 하면서 쟁점으로 부각되기 시작했다.
이 조항에서는 법령 문장의 문구를 ‘신청하여야 한다’라고 해 강행 규정이라는 주장도 제기됐다. 인허가 관청도 마찬가지다. 명확한 기준이 없어 대응방안을 놓고 혼란을 겪고 있다. 주무 중앙부처인 국토해양부에서도 “인허가 관청에서 알아서 하라”며 해석을 회피한 상황이다. 직접 민원을 상대해야 하는 자치단체 인허가 관청의 입장은 각자 다르다.
일선 인허가 관청의 입장은 시한부 연장 방법과 조합 총회에 맡기는 방법으로 크게 셋으로 나뉜다. 우선, 그냥 조합설립의 효력을 인정해주는 것이다. 법률에서도 구체적인 조합설립 취소 근거가 없고, 그동안 추진된 사업을 원점으로 되돌리는 것이 결국 조합원 피해를 발생시킨다는 주장이다. 조합을 설립하기 위해 67%라는 높은 동의율이 있었다는 점도 마음대로 조합설립 취소를 하기에는 부담이 적지 않다는 입장이다.
시한부 연장은 1년의 기간을 연장한다는 조건으로 조합의 청문을 듣고 향후 사업추진 계획을 들은 후 연장 여부를 결정하는 것이다. 지난해 인천의 남동구청과 부평구청이 이러한 방법을 사용했다. 이때 조합설립을 취소한 사업장의 경우는 반대 민원과 함께 조합 집행부의 명확한 사업추진 의지가 보이지 않았다는 판단 때문에 내려진 조치다.
반면 인허가 관청의 판단을 배제한 채 조합의 총회 결과를 요구해야 한다는 인허가 관청도 있다. 법률에서 명문화 된 내용도 없는데 인허가 관청이 굳이 조합설립을 직권으로 취소할 수는 없다는 판단이다. 이 경우 조합설립 취소를 위해서는 조합에서 총회를 개최해 해당 안건에 대한 조합원들의 전체 의사를 물어본 결과가 필요하다는 입장이다.
미비한 규정으로 인한 조합 내부 혼란에 조합들의 불만도 높아지고 있다. 게다가 최근 리모델링 제도개선이 국회에서 논의되는 등 한껏 분위기가 고조되고 있는 상황에서 조합설립 취소 논란은 당혹스러운 상황이다.
한 리모델링 조합장은 “법률에서는 2년 이내에 신청해야 한다고 명시만 돼 있을 뿐이고 벌칙 규정도 언급돼 있지 않은 상황에서 이같은 논란은 소모적 논쟁이 될수밖에 없다”면서 “정부에서 조속히 명확한 기준을 제시해 반복적인 조합 취소 논란을 잠재워야 한다”고 밝혔다.
