부동산경기 침체시 과도한 현금청산 비용은 사업에 부담
재개발 종전자산평가는 부담금 산정의 기준
조합원간 형평성·적정한 가격기준 유지해야
조근렬
감정평가사/ 한국감정원 공적평가처
1. 글을 시작하며
정부의 각종 부동산 활성화 대책에도 불구하고 2008년 글로벌 금융위기 이후 부동산경기 침체가 지속되면서 재개발·재건축사업 역시 그 속도가 지지부진한 실정이다.
또한 최근에는 부산 등 지방 재개발사업장에서나 발생하고 있는 과다한 현금청산 문제가 서울에서도 발생하고 있어 사업의 발목을 잡고 있는 형국이다.
이하에서는 재개발사업에 있어 현금청산자에 대한 감정평가의 중요성을 알아보기 위해 먼저 현금청산자가 증가하는 원인과 그 문제점, 현금청산 절차 및 관련 규정에 대해서 살펴보고 이후 현금청산 감정평가 기준 및 방법 등에 대해서 알아보고자 한다.
2. 현금청산자 증가 원인과 그 문제점
서울 재개발사업장의 경우 평균 5% 내외였던 현금청산비율이 최근에는 10~20%로 높아지고 있다. 이런 가운데, 최근 관리처분인가를 앞두고 있는 서울 OO구역의 현금청산 비율이 무려 30%를 넘는 등 과거 일부 대지지분이 상대적으로 큰 상업용 부동산 등에 국한되었던 현금청산이 전방위적으로 확산되는 분위기다.
또한 최근에는 관리처분인가 이후 실제 분양계약을 체결하지 않은 경우도 늘어남에 따라 그야말로 현금청산 문제가 사업의 성패를 좌지우지한다 해도 과언이 아니다.
통상적으로 현금청산비율이 높아지면 일반분양분이 증가하고, 증가한 일반분양분에 대하여 일반분양가와 조합원분양가의 차이(이하 ‘입주권 프리미엄’이라 한다) 만큼의 조합수입이 증대되어 사업성이 좋아지고, 결국 남아있는 조합원의 부담이 줄어드는 것이 당연한 이치이다.
흔히 “우리 사업장은 일반분양분이 많아서 다른 사업장에 비해서 수익성이 좋습니다”라는 이야기 많이 접해 보았을 것이다.
1) 현금청산이 늘어나면 조합입장에서는 좋은 것 아닌가?
그러기 위해서는 다음과 같은 두 가지 조건이 전제되어야 함을 간과해서는 안된다.
첫째, 현금청산자에 대한 감정평가금액(현금청산비용)이 적정하여야 한다. 적정성에 대하여는 용어자체가 모호하므로 아래 ‘4. 현금청산 감정평가 기준 및 방법’에서 살펴보기로 한다.
둘째, 사업성 자체에 대한 근본적인 것으로서 입주권 프리미엄이 발생해야 한다. 즉, 부동산경기가 상승세에 있거나 사업구역 인근 기존 재고주택시장의 아파트가격이 조합원분양가 보다 높게 형성되어 있어 현금청산으로 늘어나는 일반분양분에 대해서 조합원분양가 이상으로 분양할 수 있어야 한다.
이 경우에도 단순히 입주권 프리미엄이 발생하지 않는다하여 근본적으로 사업성이 나쁘다는 것이 아님을 유의해야 한다.
즉, 아래 〈표1〉을 살펴보면 2안과 3안의 경우 조합원분양가와 일반분양가의 차이가 없다. 하지만 2안의 경우는 조합원 종전자산평가액이 4억원, 3안의 경우는 2억원으로서, 2안의 경우에는 비록 입주권 프리미엄이 발생하지 않지만 당해 재개발사업으로 인한 개발이익 전체가 종전자산 평가액에 반영되었음을 알 수 있다.
두번째 조건을 최종적으로 정리하면 〈표1〉의 3안의 경우가 되어서는 안된다는 것이다. 즉, 입주권 프리미엄이 발생하지 않는다해도 근본적으로는 재개발사업으로 인해 개발이익이 발생해야 한다는 것이다.
주1) 종전자산평가액 2억원: 개발이익이 배제된 고유의 종전 부동산가치
이러한 두 가지 조건이 충족되지 않는 상황에서의 늘어나는 현금청산 문제는 다른 조합원들의 부담 증가로 이어지고, 시공사는 미분양으로 인하여 자칫 공사비 등 사업비를 회수할 없다는 우려로 사업참여에 적극적으로 나서지 않게 되어 결과적으로 사업은 장기간 표류할 수밖에 없게 된다.
2) 왜 현금청산자가 증가하는 것일까?
첫째, 〈표1〉의 3안의 경우와 같이 재개발사업으로 인하여 근본적으로 개발이익이 발생하지 않는 경우가 있을 것이다. 즉, 부동산경기 침체가 지속되는 상황에서 현재는 물론 장래에도 입주권 프리미엄이 발생하지 않는 조합원 자격을 굳이 계속 유지할 필요가 없다는 것이다.
이러한 경우는 대부분 사업성이 열악한 지방 재개발사업장에서 나타난 문제로서 토지비, 건축비, 기타사업비를 더한 원가로 책정한 분양가격이 인근 재고주택시장의 신축 아파트시세와 별 차이가 없어 건축비 등 사업비를 부담하면서까지 사업을 할 필요가 없는 경우이다.
둘째, 현금청산 감정평가의 적정성과 연계되는 것으로서 이는 필자가 현금청산 감정평가가 사업의 성패를 좌지우지한다는 글을 올리게 된 연유이기도 하다. 〈표1〉 중 2안과 4안의 경우에 발생되는 문제로서 종전자산평가액에 재개발사업으로 인한 개발이익이 반영된 경우에 있어 현금청산금액 역시 종전자산평가액 또는 종전자산평가액 이상으로 평가될 것이라는 일부 조합원들의 잘못된 판단에서 발생하는 현금청산 문제이다.
3. 현금청산자 절차 및 관련 규정
현행 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도정법’이라 한다)에서 현금청산과 관련한 규정을 먼저 살펴보면 다음과 같다.
〈도정법〉 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자
2. 분양신청을 철회한 자
3. 제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자
〈도정법〉 시행령 제48조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 청산절차) 사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다. 이 경우 시장·군수가 추천하는 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다.
상기 시행령 제48조에서 규정하고 있는 바와 같이 현금청산금액은 원칙적으로 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정할 수 있는 것이다. 다시 말하면 현금청산에 대한 감정평가 없이 청산금액을 협의하여 산정할 수 있다는 의미이다. 그러나 청산금액에 조합과 현금청산자간 이견이 있기 마련이고 조합은 사업의 투명성과 청산금액의 적정성을 담보하기 위해서 임의적으로 청산금액을 책정하기 어려운 현실적인 이유로 감정평가를 통하여 청산금액을 정하고 있는 것이 일반적이다.
실무적으로 현금청산시 재건축의 경우는 시행령 제48조의 규정에 의거 시장·군수로부터 추천받은 감정평가업자 2인이 평가한 산술평균금액을 기준으로 협의하고 협의 불성립시 현금청산소송을 제기하여 소유권을 이전해 오고 있다.
반면, 재개발의 경우는 아래 도정법 제38조 및 제40조의 규정에 따라 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)이 정하는 절차와 방법에 의거 소유권을 이전해 오고 있다.
물론, 재개발의 경우에도 재건축의 경우처럼 시장·군수로부터 추천받은 감정평가업자 2인이 평가한 산술평균금액을 기준으로 협의할 수 있다. 그러나 이러한 협의가 불성립시 토지보상법 절차에 의한 협의과정을 다시 진행해야하는 번거로움이 있기 때문에 이러한 협의절차를 거치지 않고 곧바로 〈토지보상법〉에 의한 보상절차를 진행하고 있는 것이다.
다시 말하면, 시장·군수로부터 감정평가업자의 추천없이 토지보상법에서 정하는 ‘토지·물건조서의 작성→보상계획의 공고·통지·열람→감정평가의뢰→보상협의→수용재결→보상금지급 및 공탁→소유권이전→이의재결→행정소송’ 절차에 따라 소유권을 이전하고 있다.
즉, 사업인정고시(사업시행인가고시)후 협의절차에 의하여 협의를 진행하고 협의 불성립시 수용제도에 의하여 소유권을 강제 이전해 오고 있다.
〈도정법〉 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조제4항제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에관한 법률 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.
〈도정법〉 제40조(공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에관한 법률의 준용) ①정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
4. 현금청산 감정평가 기준 및 방법
구체적인 평가방법까지 자세히 설명하기에는 지면상 어려움이 있으므로 현금청산 감정평가를 함에 있어 가져야 할 기본적인 사고의 틀을 정립하는데 중점을 두어 감정평가 기준 및 방법을 설명하고자 한다.
필자는 조합원들은 물론 일부 감정평가사들한테 △현금청산 감정평가는 어떻게 합니까? △현금청산 감정평가액이 종전자산 감정평가액보다 높나요? 라는 문의 전화를 많이 받는다.
첫째, 현금청산 감정평가는 어떻게 합니까? 라는 질문과 관련하여 설명하면 간단하다. 재개발 현금청산 감정평가는 개발이익을 배제하여 평가하면 된다. 상기 ‘3. 현금청산 절차 및 관련 규정’을 통해 알아본 바와 같이 재개발 현금청산 감정평가는 실무적으로 토지보상법에 의한 협의평가이므로 〈토지보상법〉에서 규정하고 있는 평가기준과 방법을 준용해서 평가하면 되는 것이다.
예를 들어, 재개발사업으로 인하여 용도지역이 2종일반주거지역에서 3종일반주거지역으로 변경된 경우라면 2종일반주거지역으로 평가하면 되는 것이고, 당해 재개발사업으로 인한 공법상 제한은 그 제한이 없는 상태를 기준으로 평가해야 할 것이다.
기타 연도별 비교표준지 선정, 시점수정, 기타요인 보정(보상선례 선택의 적정성) 문제 등 평가방법 역시 원칙적으로 토지보상법에서 정하고 있는 기준과 방법에 따라야 할 것이다.
다만, 〈도정법〉 제40조 후단 단서조항에 따라 손실보상의 기준 등에 관하여 별도로 규정되어 있는 경우에는 그 보상기준과 방법에 따라 평가해야 할 것이다.
예를 들어 〈도정법〉 시행규칙 제9조의2 제1항에 따라 휴업기간은 〈토지보상법〉 시행규칙 제47조제2항에 따른 휴업기간(3개월 이내)에도 불구하고 4개월 이내로 평가하면 되는 것이다.
둘째, 현금청산 감정평가액이 종전자산 감정평가액보다 높나요? 라는 질문과 관련하여 설명하자면, 필자는 재개발은 “개발이익을 배분하는 관리처분방식”인 반면, 토지보상법에 근거한 보상은 “개발이익을 배제하는 수용사용방식”으로 양자에는 근본적인 차이가 있다고 말하곤 한다.
즉, 재개발의 종전자산 평가는 관리처분계획을 수립하기 위하여 조합원들 사이에 분배의 기준이 되는 권리가액을 산정하는 데 주된 목적이 있는 반면, 〈토지보상법〉에 의한 보상평가는 공익사업을 시행함에 있어 보상가액을 정하기 위한 것으로서 정당한 보상액을 정하는 데 주된 목적이 있어 양자에 차이가 있는 것이다.
다시 말하면, 재개발 종전자산 평가는 관리처분시 조합원이 납부해야하는 부담금 산정의 기준이 되므로 절대적인 가격보다 상대적인 가격, 즉 조합원간의 형평성과 적정한 가격균형 유지가 무엇보다도 중요하게 된다.
따라서 재개발 종전자산 평가는 〈표1〉 중 2안, 4안의 경우와 같이 종전자산 평가액에 개발이익을 반영하여 평가할 수도 있으며, 〈표1〉 중 1안의 경우와 같이 개발이익을 배제하고 평가해도 조합원간 형평성을 유지한 평가라면 종전자산 평가목적에 부합하는 것이다. 그러나 일부 감정평가사들은 아직도 종전자산 평가를 토지보상법에 의한 보상평가와 동일한 것으로만 간주하고, 현금청산 평가액을 종전자산평가액보다 단순히 높게 평가하는 것으로 잘못 알고 있는 것 같다.
〈표1〉 중 2안, 4안의 경우에 있어서는 종전자산평가액에 개발이익이 반영되어 있으므로 현금청산 평가시 각별히 유념해야 할 것이다.
특히, 〈표1〉 중 2안의 경우에 있어 현금청산평가액이 종전자산평가액보다 높은 경우에는 자칫 대부분의 조합원들이 현금청산을 하게 되는 사태를 가져올 수 있다는 점을 각별히 주의해야 한다.
〈표1〉 중 3안의 경우와 같이 근본적으로 사업성이 없는 경우는 물론, 실무적으로는 〈표1〉 중 2안, 4안의 경우에도 현금청산평가액이 종전자산평가액보다 높게 평가될 것이라는 조합원들의 잘못된 판단에서 현금청산이 발생하는 경우가 많으므로, 현금청산 감정평가시 종전자산 평가액에 개발이익이 반영되었는지 여부를 충분히 검토해야 할 것이다.
투자적 측면에서 현금청산을 선택하지 않은 조합원들은 장래 불확실한 사업리스크를 안고 있는 반면, 현금청산을 선택한 조합원들은 그러한 리스크를 부담하지 않는다는 사고의 기초위에서 현금청산 감정평가시 재개발사업으로 개발이익을 배제하고 그 부동산이 가지고 있는 고유의 정상가치를 반영한 적정한 현금청산 감정평가가 이루어져야 할 것이다.
적정한 감정평가를 위해서는 기술적으로 관리처분계획에 반영된 종전자산평가액, 권리가액, 부담금, 사업비, 조합원분양가격 및 일반분양가격 등의 적정성을 검증하는 과정도 함께 요구된다 할 것이다.
5. 맺으며
현금청산비율이 과거 5% 내외였던 부동산 상승기에는 현금청산평가액이 종전자산평가액보다 설령 높다고 하여도 사업비에서 차지하는 비중이 미미한데다 사업 진행을 원활히 하는게 오히려 조합에 유리하여 문제가 되지 않았다.
지금과 같은 부동산경기 침체가 지속되는 상황에서 과다한 현금청산 비용은 남아있는 조합원들의 부담증가는 물론 자칫 대거 현금청산 사태로 이어져 사업이 좌초될 수 있다. 이 점에 각별히 유의하여 〈토지보상법〉에서 정하고 있는 평가기준과 방법에 의한 적정한 보상평가가 이루어져야 할 것이다.
또한, 조합은 현금청산에 대한 감정평가 기준 및 방법을 분양신청 이전에 조합원들에게 충분히 알려줘 선의의 피해자가 양산되지 않도록 각별히 주의해야 한다.
