공공에 개발이익 53% 편중… 분담금 감소 적극 나서야
분양대상 조합원 34.8% 시공사가 8.3% 차지
공공 이익 재분배 땐 원주민 재정착 확대가능
이승주
서경대 도시공학과 교수
주택재개발사업의 시행에 따른 개발이익을 분석한 연구의 사례가 적어 참여주체별 개발이익이 실제 사업에서 어떻게 나타나고 있는지 파악되지 않고 있다. 이에 본 연구에서는 주택재개발사업의 시행에 따른 참여주체별 개발이익을 추정하고자 하였다. 본 연구의 결과는 주택재개발사업의 개발이익을 고려한 참여주체별 역할 및 참여방법의 조정 등에 관한 논의에 기초자료로 활용될 수 있다.
기초분석 및 분석을 위한 자료설정
1. 대상구역 개요
본 연구분석의 대상구역별 사업특성은 〈표1〉과 같다. 대상구역 평균 용적률은 224%이다. 평균 공동주택 등 택지비율은 79.2%, 무상 및 유상기반시설의 설치면적 비율은 20.8%이다. 사업시행에 따라 증가된 기반시설에는 기존 기반시설이 포함되어 있어 순부담율은 평균 3.0%이다. 구역별 관리처분계획인가서에 제시된 종전자산평가액과 수입추산액 및 총 소요 사업비용을 통해 비례율을 살펴본 결과, 21개 구역 비례율의 평균은 97.3%로 나타나, 사업 전 가치에 비해 사업 후 가치가 적은 것으로 제시되어 있다.
2. 개발이익의 추정방법
본 연구에서는 개발이익의 추정에 있어 기본적으로 〈식2〉의 개념을 사용하였다. 이는 사업이후의 자산가치에서 해당가치를 얻기 위하여 투입된 종전의 자산가치와 비용을 제외한 개념으로 주체별 개발이익을 산정하는 기준으로 적용하였다.
개발이익=종후자산가치-종전자산가치-사업비용 〈식2〉
사업이 완료된 후에는 사업구역에 건설되는 주택, 상가, 기반시설 등은 분양대상조합원, 공공, 일반분양자의 소유가 된다. 분양대상조합원은 주택을 분양받게 되고, 공공은 임대주택과 새로운 정비기반시설을 소유하게 된다. 또한 일반분양자는 주택과 상가 등을 소유하게 된다. 반면에 청산조합원과 세입자는 사업시행에 따라 보상금 등을 받고, 시공사는 건설사업에 따른 비용을 받게 된다. 이를 고려하여 참여주체의 개발이익을 산정하였다.
1) 조합 및 사업의 개발이익=분양대상조합원으로 이루어진 조합은 주택재개발사업의 시행자이다. 조합의 개발이익은 관리처분계획인가서에 제시된 사업의 수입추산액에서 총 소요 사업비용과 종전자산의 총 평가액을 제하여 〈식3〉과 같이 산정할 수 있다.
조합 개발이익=수입추산액-총 사업비용-종전자산 총 평가액 〈식3〉
〈식3〉은 주택재개발사업의 사업성 지표인 비례율 산정식과 유사한 개념으로 볼 수 있다. 조합의 개발이익은 조합에 참여하는 분양대상조합원의 종전자산만을 기준으로 재개발사업에 의하여 분양되는 토지 및 건축물의 분양수입인 수입추산액에서 총사업비를 제외한 금액만을 대상으로 산정된다. 따라서 재개발사업에 의한 전체개발이익은 산정되지 못한다. 이를 보완하기 위하여 재개발 전과 후의 구역 전체의 토지, 건축물, 기반시설 등 모든 자산가치를 반영하여 〈식4〉와 같이 사업의 개발이익을 산정하였다.
총 개발이익=종후자산 총 가치(공공시설 포함)-총 사업비용-종전자산 총 가치(공공시설 포함) 〈식4〉
〈식4〉는 재개발사업 전후의 해당 지역의 총 자산가치와 총 사업비용을 통하여 산정한 개발이익이 된다. 재개발사업 관련 주체별 개발이익을 모두 합한 전체 개발이익이 된다. 그러나 관련 주체별로 비용부담과 이득이 중복되는 경우가 있어 정확히 주체별 개발이익의 합과 일치하지는 아니할 수 있다.
2) 분양대상조합원의 개발이익=연구에서는 사업에 참여하는 조합원은 모두 주택을 분양받고 상가는 매각 후 조합의 수입으로 가정하여 진행하였다. 분양대상조합원은 종전자산을 출자하고 조합원분양주택을 종후자산으로 얻게 된다. 조합원은 분양받는 주택의 조합원분양가와 조합원의 종전자산에 따른 권리가액과의 차액을 조합원부담금으로 투입하게 된다. 이때, 점유 국·공유지가 있는 경우에는 이를 매입하여 종전자산에 포함시킬 수 있으며, 매입액과 평가액 간에는 차이가 있을 수 있다. 이 경우 그 차액은 조합원의 추가적인 비용이 된다. 이를 식으로 정리하면 〈식5〉와 같다.
분양대상조합원 개발이익=조합원분양주택 종후가치-조합원 부담금-(종전자산평가액+매입국공유지평가액)×비례율-(매입액-평가액×비례율)=일반분양가-조합원분양가-(매입액-평가액×비례율) 〈식5〉
조합원의 부담금 산정은 종전자산 평가액에 비례율을 곱하여 산정한 권리가액과 분양신청주택의 분양가와의 차이로 결정된다. 또한 조합원 부담금의 산정에는 비례율이 적용되기 때문에 조합의 사업비용 및 일반분양 되는 주택과 상가에 의한 개발이익이 반영된 금액이 된다. 그러나 이는 조합원 개개인의 입장에서는 본인이 직접 지불하는 비용이나 얻는 이익이 되지는 않는다.
따라서 분양대상조합원의 일반적인 개발이익은 종후자산인 조합원분양주택의 일반분양가와 조합원분양가 차이로 볼 수 있으며, 매입국공유지가 있는 경우는 매입토지의 매입액과 권리가액의 차이를 추가로 공제한 금액이 개발이익이 된다. 즉, 분양대상조합원의 주요 개발이익은 일반분양가와 조합원분양가의 차이에서 얻어진다.
3) 청산대상조합원의 개발이익=청산대상조합원은 종전자산에 대해 현금으로 보상받게 된다. 따라서 현금으로 보상받은 금액만큼 종후자산을 얻게 된다. 청산대상조합원의 개발이익은 종후자산인 종전자산 보상액과 종전자산인 종전자산평가액의 차이에서 발생한다. 청산대상조합원의 종전 자산가치는 분양대상조합원이 가진 종전자산과 같은 가치를 가진다. 따라서 분양대상조합원의 종전 자산평가액을 기준으로 개발이익을 추정하였다.
청산대상조합원의 개발이익= 보상액-평가액 〈식6〉
청산조합원의 종전자산 평가액은 분양대상조합원의 종전자산 평가액을 기준으로 평균 종전자산 평가액에 청산조합원이 소유한 토지면적을 곱하여 산정하였다. 따라서 청산대상조합원에 지급하는 보상액에서 이들 평가액을 제외하여 개발이익을 산정하였다.
4) 공공의 개발이익=공공이 얻는 개발이익은 공공의 종전자산 가치와 기반시설 보조금 등을 포함한 사업비용과 임대주택 및 기반시설 등으로 얻게 되는 종후자산의 가치를 추정하여 산정하였다. 공공의 종전자산은 조합 및 조합원에게 매각한 국·공유지와 존치된 기발시설 등과 조합에게 무상양도한 국·공유지이다. 그리고 정비기반시설의 설치를 보조하거나 유상기반시설의 부지와 임대주택을 매입하는 비용을 사업에 투입한다. 즉, 공공은 이러한 종전자산과 매입비용을 사업비용으로 투입하여 새로이 만들어지는 기반시설 및 임대주택을 보유하게 되며, 사업으로 인해 발생하는 각종 부담금과 조합 및 조합원이 매입한 국·공유지의 매각금을 얻게 된다. 이를 식으로 정리하면 〈식7〉과 같이 된다.
공공 개발이익=(사업후 유·무상 귀속 및 존치기반시설 종후가치+임대주택 종후가치+각종부담금+조합(원)매입 국·공유지 매각액)-(임대주택 매입액+존치시설 종전가치+유상기반시설 부지 매입금+기반시설 설치보조금+조합(원)매입 국·공유지 종전가치+무상양도 국·공유지 종전가치)=(임대주택 종후가치-임대주택 매입액)+(조합(원)매입 국·공유지 매각액-조합(원)매입 국·공유지 종전가치)+(유·무상 귀속 및 존치 기반시설 종후가치-유상귀속 기반시설부지매입금-기반시설 설치보조금-존치 및 무상양도 국·공유지 종전가치)+각종부담금 〈식7〉
임대주택의 종후가치는 조합원주택과 동일한 방식으로 일반분양가를 기준으로 추정하였다. 기존 국·공유지의 종전가치는 기반시설이지만 재개발사업에 소요되는 토지로 보아 모두 분양대상조합원의 종전자산 가치와 동일하게 보아, 분양대상조합원의 평균 종전자산 평가액에 국·공유지 면적을 곱하여 추정하였다. 사업시행으로 귀속되는 기반시설의 종후가치도 종전가치와 같은 방법인, 공공에 귀속되지 아니하는 택지의 종후가치에 기반시설 면적을 곱하여 추정하였다. 기타 실거래 매입액, 매각금, 보조금 및 부담금은 실제 가격을 적용하였다.
공공은 〈식7〉에서 보는 바와 같이 재개발사업 후 세 가지의 개발이익을 누리게 된다.
첫째는 임대주택에서 실제 가치에 해당하는 일반분양가와 실제 매입액 간의 차이에 의한 개발이익이다.
둘째는 토지와 관련된 것이다. 기존의 국·공유지에 의한 개발이익으로 용도폐지되어 매각되는 국·공유지의 매각액과 이들 토지의 종전자산 평가액과의 차이에 의한 개발이익이 있다. 그리고 기반시설의 확충에 의한 개발이익이 있다. 여기에는 면적의 증가에 의한 개발이익과 재개발사업으로 인한 토지의 가치 증가에 의한 개발이익이 포함된다.
셋째는 재개발사업의 시행에 따라 사업시행자인 조합이 납부하는 기반시설부담금과 같은 각종 부담금이 있다. 공공의 입장에서는 이러한 부담금 또한 개발이익이 된다. 부담금 이외에 세수의 증대도 포함될 수 있으나, 본 연구의 목적과 범위에 따라 관리처분계획에 포함되지 않는 항목이므로 제외하였다.
5) 세입자의 개발이익=세입자는 주택재개발사업의 시행으로 인해 이주하게 되어 주거대책비를 보상받게 된다. 세입자가 받는 주거대책비는 도시근로자 월평균 가계지출비의 3개월 또는 4개월분에 해당된다. 본 연구에서는 주거세입자가 보상받는 주거대책비를 세입자의 개발이익으로 추정하였다.
세입자 개발이익=주거대책비 〈식8〉
주거대책비는 재개발사업이 없다면 세입자에게 주어지지 않는 부분으로 세입자 입장에서는 개발이익이 된다. 이와 유사한 비용으로 이사비용도 있으나 이는 재개발사업에 수반되는 비용으로 파악해 개발이익으로 보지 않았다.
6) 시공사의 개발이익=시공사는 계약공사비에서 공공의 주택건설사업시 투입된 공사비와의 차이를 반영하여 개발이익으로 산정하였다. 시공사는 직·간접공사비를 포함한 계약공사비를 얻고 실제 공사비용을 투입하여 그 차액만큼을 개발이익으로 얻게 된다. 시공사가 투입하는 실공사비는 외부적으로 공개되지 않아, 선행연구의 사례에 따라 공공의 주택사업 공사비를 실공사비로 추정하였다.
주택재개발사업의 공사비 절감을 통한 조합원의 재정착 가능성을 분석한 연구에서 연구자는 SH공사의 분양원가 공개서를 통해 주택건설사업에 투입한 공사비를 도출하여 민간 건설업체에 의한 공사비와의 차이를 검증하였다. 이러한 선행연구를 통해 시공사가 투입한 실공사비를 SH공사의 공사비를 통해 추정하였다.
시공사 개발이익=계약공사비-실공사비 〈식9〉
7) 비용으로 활용되는 기타 개발이익=마지막으로 일반분양자는 정상적인 시장가격에 의하여 분양을 받는 것이므로 개발이익은 없는 것으로 보았다. 그러나 해당 자산에 대한 사업에 의한 개발이익을 산정하기 위하여 이들이 분양받는 주택 또는 상가의 조성원가와 분양가의 차이를 통하여 개발이익을 산정하였다. 그러나 이렇게 산정된 개발이익은 사업에의 참여주체가 얻는 것이라기보다는 사업비용으로 충당되는 부분이다. 이 부분이 큰 경우에는 참여주체의 개발이익도 커지게 된다.
본 연구에서 사업비용으로 활용되는 개발이익의 산정을 종전토지가치와 사업비용으로 구성되는 조성원가와, 종후택지가치와 공사비로 구성되는 분양가를 통하여 〈식10〉과 같이 산정하였다.
기타 개발이익=종후 택지가치-종전 토지가치-사업비용 〈식10〉
〈식10〉의 기타 개발이익은 분양대상조합원과 공공이 보유하지 않는 종후자산인 일반분양주택과 상가 등 시설이 설치되는 택지의 가치에서 종전 토지가치와 택지조성을 위하여 투입된 조성비를 제외한 것이다. 택지 조성비용에는 총사업비에 해당 토지면적에 해당하는 비율을 적용하여 추정하였다.
실증분석
주택재개발사업의 전체 개발이익은 추정된 주체별 개발이익의 합으로 나타낼 수 있다. 개발이익의 비교를 위하여 사업면적당 발생하는 주체별 개발이익을 정리하여 〈표3〉과 같은 결과를 얻었다.
대상구역의 단위면적당 발생하는 평균 개발이익은 분양대상조합원의 경우 104만원, 공공은 161만원, 청산대상조합원 및 세입자는 10만원, 시공사는 25만원으로 분석되었다. 이에 따라 사업구역 단위면적당 299만원의 개발이익이 있는 것으로 분석되었다.
각 주체별 개발이익이 주체별 개발이익의 합에서 차지하는 비중은 공공이 53.7%로 절반이상을 차지하는 것으로 분석되었으며, 다음으로 분양대상조합원이 34.8%를 차지하였고, 시공사가 8.3% 그리고 나머지 주체가 3.2%를 차지하는 것으로 분석되었다.
따라서 개발이익을 얻는 주요 주체는 공공, 분양대상조합원 그리고 시공사인 것으로 분석되었다. 그러나 재개발사업을 위한 노력과 희생 등을 감안할 때 적절한 배분이라고 하기에는 공공이 차지하는 개발이익이 과하다고 할 수 있다. 실제 가장 큰 희생을 부담하는 세입자에 대한 공공의 배려가 더 필요하다는 것을 보여주고 있다. 따라서 공공의 역할에 세입자를 배려하는 방안의 강구가 필요하다.
결론
본 연구에 의하면 사업시행 후 종후자산을 얻게 되는 분양조합원, 공공, 청산조합원, 세입자 그리고 일반분양자를 대상으로 개발이익을 산정한 결과 공공이 가장 많은 개발이익을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이는 사업시행에 들이는 노력과 희생을 고려할 때 공정하지 않다고 할 수 있다.
지금까지 대부분의 개발이익을 조합원이 차지하는 것으로 알려져 있고, 이에 따라 세입자 문제 등에 대한 대책도 조합에서 마련하는 것이 타당하다는 논리가 주를 이루어 왔다.
그러나 본 연구 결과 대부분의 개발이익은 공공이 취하고 있으며, 이에 따라 세입자 문제 등에 대하여 공공이 보다 적극적으로 대응하여야 한다는 사실을 알 수 있다. 따라서 공공에서는 보다 적극적인 역할을 찾아야 할 것이다. 또한 주택재개발사업을 통하여 공공이 누리는 개발이익이 조합원 부담금보다 많다는 사실은 공공이 보다 적극적인 역할을 한다면 부담금 문제로 인하여 해당 지역을 떠나야 하는 원주민들에 대한 재정착에도 새로운 해법이 얻어질 수 있을 것이다.
주택재개발사업의 개발이익을 공공이 대부분 차지하고 있다는 사실에서 공공의 역할을 재정립하고 개발이익의 배분을 조정한다면 참여주체 간 불필요한 마찰을 줄일 수 있어 사업의 효용성을 높이고 사회적인 비용 또한 절감할 수 있는 방안이 마련될 수 있을 것이다.
주) 본 연구에서 산정한 공공의 개발이익은 시장가격에 의한 실제적 가치의 개발이익으로 보기에는 무리가 있다. 또한 공공재산의 가치를 평가하는 방법이 민간과는 다르다는 주장도 입장에 따라 타당하다. 그러나 본 연구에서는 공공의 입장이 아닌 주민의 입장에서 본 개발이익을 공공의 개발이익으로 산정하였으며, 공공은 그 역할 및 기능에서 주민에게 서비스를 제공하는 것이기 때문에 주민들의 입장을 반영한 논리의 전개 또한 적극적인 공공의 역할을 설정하는 데에 도움이 된다고 보았다.
※ 본 내용은 이승주 서경대 도시공학과 교수가 지난 6월 대한국토·도시계획학회지 ‘국토계획’ 제46권 제3호에 기고한 ‘주택재개발사업에서의 주체별 개발이익의 추정’ 논문을 요약 정리한 것입니다. 〈편집자 주〉
