“용적률외에 재정·세제·행정지원 통한 보상책도 발굴해야”
여춘동
인토엔지니어링 대표
서론
최근 들어 토지이용규제에 대한 상대적인 민원이 증가하고 있으며 개발과 보전으로 인한 사회적 갈등관리에 따른 손실보상이 도시문제의 중요한 화두로 대두되고 있다. 또한 이러한 논의는 도시전문가들에 의해 지속적으로 연구되고 있으며 새로운 제도의 도입이 요구되어지고 있다. 이러한 시기에 결합개발제도의 확대와 활성화 방안에 대한 연구는 시기적으로 적절하다고 판단된다.
‘결합개발제도’란 재정비촉진지구 안에서 서로 떨어진 2 이상의 지역인 구릉지 지역과 비교적 개발이 용이한 역세권 지역을 하나의 재정비촉진구역으로 지정하여 사업을 시행하는 방식으로써, 도시경관 보호 등 공익기여를 인정하여 인센티브 부여에 따른 토지이용의 고도화로 도시경관의 보호 및 도시재정비를 촉진하는 제도를 말한다.
‘서울시 결합개발제도 운영기준’에 의하면 결합개발구역의 구릉지구역(송출구역)에는 ‘관리목표용적률’을, 역세권구역(수용구역)에는 ‘인센티브용적률’을 정한다.
본 연구에서는 도시계획 또는 개발에 의해 우발적으로 발생하는 계획의 이익과 손실을 새로운 도시관리수단을 통하여 환수하거나 이전·보전·거래하는 다양한 방안에 대하여 사례구역의 모의실험 통하여 분석해보았다.
결합개발은 본 연구자가 가장 주목하고 있는 도시계획적 관리수단 중 하나이다. 물론 2005년 서울시에서 운영지침이 발표되었을 때부터 2006년 〈도시재정비촉진을 위한 특별법〉, 2009년 〈도시 및 주거환경정비법〉, 2010년 〈도시개발법〉에 확대 적용될 때까지 실질적인 성공사례를 찾아보기 어려움에도 불구하고 도시공간에 미치는 긍정적인 파급효과가 상당히 크다는 견해는 현재도 변함이 없다.
결합개발이 원만하게 작동하지 못하는 요인에는 우선 선례가 없는 제도 도입의 부담감으로 제도 정착 과정에서의 난항이 있었고, 우리 정서상 사유재산과 밀접한 관리처분 및 결합의 시기, 결합대상지의 선정, 추진절차 등에 대해 명분 있는 기준 마련이 부족했기 때문이다.
실제 사례로는 동대문 이문·휘경 재정비촉진사업지구 내에 포함된 결합개발(이하 이문·휘경지구 결합개발)과 용산 해방촌구역, 그리고 후암동 재개발구역 간 결합개발(이하 해방촌구역 결합개발) 사례를 들 수 있다. 이문·휘경지구 결합개발 사례는 관리처분에 있어 2개 구역을 단일 조합으로 설립하는 문제와 그에 따른 이익배분 문제에 대해 구체적인 이정표가 없어 그 문제를 타결하는데 어려움을 겪었다.
해방촌구역 결합개발은 해방촌 일대 전체를 공원으로 조성함에 따라 송출구역 전체주민들이 집값이 더 비싼 후암동으로 입주권을 받을 수 있도록 하였으나, 선택권이 없이 무조건 후암동으로 이전한다는 점에서 해방촌 주민 73%의 반대에 직면하여 결합개발 추진이 어려운 상황이다. 이러한 문제는 근본적인 제도의 개선과 조정 없이는 현실화 되지 못할 것이다.
따라서 문제점을 개선하고 더불어 결합개발의 취지를 살려 도시전역에 확대 적용할 수 있는 방안을 모색하기 위해 ‘결합개발 확대적용을 위한 고려요소와 한계수용용량에 관한 실증적 연구’라는 논문을 내놓았다.
본론
이 논문의 주요내용으로는 먼저 결합개발의 확대가능성을 검증하기 위해 유사제도를 비교 분석하고, 둘째로는 결합개발대상구역의 가치산정에 대한 적정성 확보방안을 검토하였다. 셋째로는 결합대상 지역(地)과 결합대상 수(數)등 다양한 방식을 통한 결합개발 확대가능성을 검토하였고, 넷째로는 결합개발로 인한 수용구역의 과밀화 방지 기준을 검토했으며, 마지막으로 결합개발의 원만한 운영방안을 위한 정책적인 제언을 제시했다.
첫째, 결합개발의 확대가능성을 검증하기 위해서 유사제도를 비교 분석하였다. 〈표1〉
결합개발과 유사한 제도들의 실현목적은 서로 비슷비슷하다. 결합개발제도는 물론 다른 유사제도 역시 도시경관 및 자연환경, 문화재보호 등 보전과 보호가 필요한 지역과 토지의 효율적인 활용이 필요한 지역을 서로 짝지어 보전지구와 개발지구간의 손실을 조정하여 개발하는 유연한 도시계획수법이라 점이다.
이러한 제도들은 용적률을 매개체로 사용하고 있는 점은 동일하나 작동원리나 방식은 조금씩 차이가 있다. 현재 사용하고 있지 않은 미이용용적률과 도시계획적으로 관리하고자 하는 계획목표용적률의 차이를 쌍방이 거래하거나 이전을 통하여 작동한다거나 또는 주변 문화재 등에 대한 규제로 사용하지 못한 용적률을 광역적인 개념에서 쌍방이 양도하거나 매입하는 작동방식을 선택하고 있다.
단 특이하게도 결합개발제도의 경우 관리처분이라는 종전의 권리전환 방식을 추가로 사용하고 있다는 점이 다른 제도와의 차별적인 특징이라고 할 수 있다. 예를 들면, 개발권의 성격인 용적률만을 이전하거나 매매하는 것이 아니라 그곳에 살고 있는 주민들도 함께 이전된다는 차원에서는 그 차이가 매우 크다. 그러므로 결합개발제도는 다른 제도와의 차별성을 지니고 있다고 할 수 있다.
또 다른 측면에서도 각각의 방식에서는 차이가 있다. 개발의 주체와 소유관계에 있어서는 결합개발제도와 용적률거래제도는 어느 정도 공공의 개입이 요구되나 개발권양도제와 용적률거래제도는 공공의 제도를 활용하여 민간이 주체가 되는 방식이라는 점에서 차이가 있다.
또 결합개발과 용적률이전제도는 용적률을 결합하거나 이전하고자 하는 대상이 1:1인 반면, 개발권양도제와 용적률거래제도는 용적률을 양도하거나 거래하는 대상이 N:N으로 다양성과 광역성을 가지고 있다는 점에서 각기 다르다.
끝으로 결합개발제도는 결합이 일어날 경우 각각의 구역 간 용적률과 세대수를 동시에 고려하는 반면 다른 제도들은 용적률만을 다루고 있다는 점에서 큰 차이가 있다고 할 수 있다.
둘째, 결합개발 대상구역의 가치산정에 대한 적정성 확보방안을 검토하였다. 〈표2〉
본 논문에서는 이해당사자 및 도시계획 전문가들의 의견수렴 결과 종전의 공시지가보다는 실거래가격의 적용이 바람직하다고 나타났다. 이러한 결과는 개별공시지가는 토지가치만을 산정하는 반면 실거래가는 토지와 건물가치를 포함한 가치이므로, 결합하는 쌍방으로부터 합의를 이끌어 낼 수 있는 합리적인 가치기준이라고 분석되었다.
셋째, 결합대상 지역(地)과 결합대상 수(數)등 다양한 방식을 통한 결합개발 확대가능성을 검토하였다. 〈표3〉
기존의 결합방식은 구릉지와 역세권 간의 지역적 특성에만 한정되어 있었다. 반면 본 연구에서 종로구 한옥밀집지역, 도봉구 최고고도지역과 서초구 역세권지역, 강남지역을 모의실험 한 결과 법리적 기반을 전제로 결합이 가능하다는 결과가 나왔다. 즉, 용도지역이 상향조정되는 역세권 주변구역과 문화재보호구역 또는 최고고도지구, 자연경관지구, 한옥밀집지역 등과의 결합, 해제되는 그린벨트와 재개발, 재건축, 도시환경정비구역간의 결합, 필요시 서로 다른 사업 간의 결합 등 그 적용의 범위가 제한적이지 않을 수 있다.
또한 사업지역 간의 결합을 넘어서 제도적 기반이 마련되고 공공의 중재적 역할이 강화될 수 있다면, 행정구역을 벗어난 광역적 결합까지도 가능하다고 판단된다.
또 다양한 경우의 수를 상정할 수도 있다. 일반적으로 구릉지구역과 역세권의 1:1 결합을 통해 사업을 할 수 있었으나, 본 연구에서 송출구역과 수용구역을 N:N의 결합으로 실험해보자는 것이다. 송출구역(개념상 종전의 구릉지구역을 말함)을 종로구 한옥밀집지역과 도봉구 최고고도지역으로 선정하고, 수용구역(개념상 종전의 역세권구역을 말함)을 강남지역의 고밀복합지역이나 신설역세권과 공공기관 이전지(한국전력공사)를 대상으로 모의실험한 결과 제도적인 기반의 일부조정을 전제로 다양한 형태의 결합이 가능할 것으로 예상된다.
결합개발의 확대유형별 개념을 살펴보면 단순히 용적률이전제나 용적률거래제처럼 용적률만을 이전하거나 받아주는 방식이 아니다. 결합개발 방식은 우리나라 특성상 소유권과 개발권을 분리할 수 없기에 관리처분이라는 권리전환 수단을 사용하여 용적률과 세대수를 함께 이전하거나 받아주는 방안이 있을 수 있을 것이다. 또한 결합개발은 용적률과 세대수 이전에 있어 시기와 규모가 다르기 때문에 다양한 유형으로 조정하여 신축적으로 작동시킬 수 있다.
이는 동일한 사업지역 내에서 결합의 송출구역과 수용구역이 존재하면 제도적 작동이 용이하나, 동일사업지역 외에서는 쌍방 간의 결합적지를 찾기가 매우 어렵다는 단점도 있다. 따라서 결합개발은 유사제도와 달리 보다 탄력적으로 사용할 수 있다는 장점도 지니고 있다.
넷째, 결합개발로 인한 수용구역의 과밀화 방지기준을 제시하였다. 〈표4〉 한계수용용량은 결합개발의 기존 모델을 재조정하여 실거래를 적용한 새로운 모델로 개선시켜 적용하였다. 한계수용용량의 필요성은 결합개발이 이루어질 때 보상가, 세대수, 용적률의 범위를 제한하지 않으면 수용구역에서 예측하지 못하는 과밀화된 계획이 나올 수 있다.
따라서 이러한 것을 방지하기 위해 한계수용용량의 범위를 설정할 수 있는 매트릭스(결합개발이 가능한 적정가치표)를 작성 제시하였고 이를 분석한 결과 역세권 등의 수용구역이 주변 기반시설을 감안한 개발이 이루어지도록 대상지역의 용적률이 허용용적률의 1.2배를 초과하지 않는 범위가 적정하다고 나타났다.
결론
마지막으로는 결론이자 결합개발의 원만한 운영방안을 위한 정책적인 제언이다.
연구의 성과가 제도화 되어 실현되기 위해 정책적 구체적인 방향을 통해 앞으로의 결합개발의 이정표를 제시하는 것이 중요하다. 따라서 다음과 같은 정책적 방향을 제언함으로써 계획의 실현이 보다 현실화 될 것이라고 사료된다.
첫째는 결합개발은 용적률 보상에만 그치는 것이 아니라 재정 및 세제지원, 세금면제, 행정절차 간소화, 건축기준완화 등의 다양한 분야에서의 보상책을 발굴할 때 결합개발의 실질적 적용이 가능할 것으로 사료된다.
둘째로는 결합개발의 구조적 특성상 반드시 송출구역과 수용구역의 개발 시기가 동시에 일어나야만 원만히 작동할 수 있는 제도라는 점이다. 이러한 문제점을 보완하기 위해서는 공공의 적극적인 개입수단으로서 결합은행제도의 도입이 절실하다. 이 제도는 확대와 동시에 새로운 제도의 도입과 병행하여야 할 것이다. 〈표5〉
결합은행제의 도입은 반드시 송출구역과 수용구역이 동시에 작동하지 않더라도 시차를 가지고 필요에 따라 신축적으로 운영할 수 있어 결합개발의 확대적용과 같이 도입되어야 할 것이다.
셋째, 홍보가 아직도 부족한 제도로서 원만한 시행을 위해서는 지금이라도 실현가능한 사업을 전략적 시범사업으로 실시해야 한다. 이를 통해 향후 법과 제도적 정치가 마련되었을 때 장기적으로 시행을 구분하는 단계별 계획이 필요하다. 먼저 1단계로는 현행법과 제도 범위 내에서의 동종사업인 촉진사업과 정비사업에 대해 우선적으로 시작하고, 2단계로 향후 확대결합은 동종은 물론 이종 사업 간에도 확대결합하거나 재원이 부족하여 공공시설 등을 기간 내에 설치하지 못하는 경우, 장기미집행시설들을 재검토하여 반드시 필요한 시설은 결합개발을 통하여 설치하는 방법을 생각해 볼 수 있을 것이다. 〈표6〉
이러한 연구결과를 토대로 내린 결론은 결합이란 아무리 많은 패물을 준다고 해도 쌍방 간의 합의된 마음이 없으면 이루어지지 않는 결혼과도 같다. 따라서 제도의 개선과 합리적 개선의 기준 마련도 중요하지만, 결합개발은 이해당사자 간의 마음의 합의가 가장 중요하다. 따라서 결합개발의 기존 제도의 개선과 확대를 위해서는 이해당사자간의 합리적이고 예측 가능한 결합개발의 논리와 협상에 대한 방법론이 절실히 필요하다.
※ 본 내용은 여춘동 인토엔지니어링 대표의 경원대학교 일반대학원 박사학위 논문 ‘결합개발 확대적용을 위한 고려요소와 한계수용용량에 관한 실증적 연구’를 요약 정리한 것입니다. 〈편집자 주〉
