올 초에 무단 용도변경건물에서의 영업보상 여부와 관련하여 비록 무단 용도변경된 건물이라 하더라도 이것이 곧 영업보상이 제한되는 〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률〉(공익사업법) 시행규칙 제45조의 ‘무허가건축물등’은 아니기 때문에 영업보상을 거부한 수용재결이 적법하다고 판단한 원심은 위법하다는 대법원 판결을 소개한 바 있다.(본지 제160호 참조, 2010두11641 판결)

 

그런데 대법원은 지난 6월 10일 (영업보상이 아닌) 이주대책대상자 요건의 하나인 〈공익사업법〉 시행령 제40조제3항제1호의 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’의 해석과 관련하여 상기 2010두11641 판결과 다소 다른 뉘앙스의 판결(2010두26216판결)을 하여 소개하고자 한다.

 

이 사건은 주거용(단독주택 또는 공동주택)이 아닌 창고시설(농업용)로 건축허가를 받아 신축 후 건축물대장에도 창고시설(농업용)로 등재하였으나, 적법한 절차없이 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 소유·사용한 원고에 대해 〈공익사업법〉 시행령 제40조제3항제1호에서 정한 ‘허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’에 해당되지 않는다고 본 원심을 파기환송한 판결로, 적법 절차를 거치지 아니한 무단 용도변경 건축물은 〈공익사업법〉 시행령에서 정한 이주대책대상자에서 제외됨을 분명히 하였다.

 

하지만 대법원은 상기한 영업보상 관련 2010두11641 판결에서 영업보상의 요건 중 하나인 〈공익사업법〉 시행규칙 제45조의 ‘무허가건축물등’에 해당되는지 여부는 협의성립시 또는 재결 당시의 법령을 기준으로 판단하여야 하므로, 비록 이 사건 건물의 용도변경 당시의 〈건축법〉을 기준하면 이 사건 용도변경이 허가를 요하는 건축행위이나 수용재결(2008년) 당시의 〈건축법〉에 따르면 용도변경 행위를 건축물의 건축으로 보는 내용이 삭제되었으므로 이를 무단 용도변경 건물로 볼 수 있는 점은 별론으로 하더라도 〈공익사업법〉 시행규칙 제45조의 ‘무허가건축물등’에 해당되지는 않는다고 보아 제2심 판결을 파기·환송한 바 있다.

 

그런데 문제는 영업보상요건과 관련된 〈공익사업법〉 시행규칙 제45조의 ‘무허가건축물등’ 규정과 이번 이주대책대상자 관련 대법원판결의 쟁점인 〈공익사업법〉 시행령 제40조제3항제1호의 규정은 그 문언으로 볼 때 사실상 동일하다는 점이다. 즉 양자는 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물’을 그 핵심 내용으로 하는 규정이라는 점에서 동일하지만, 영업보상대상자여부 판단시와 이주대책대상자여부 판단시에 미묘한 뉘앙스의 차이가 발견된다는 점이다(공익사업법 시행규칙은 제24조에서 ‘무허가건축물등’이라는 별도의 용어를 정의한 후 영업보상 관련규정인 시행규칙 제45조에서 이를 그대로 쓰고 있는 반면, 이주대책대상자 관련규정인 공익사업법 시행령 제40조제3항제1호는 사실상 그 문언상 같은 의미로 이해됨에도 별도의 용어정의 없이 풀어쓰고 있다).

 

대법원은 이주대책이 주거용 건축물을 제공함으로 인하여 ‘생활의 근거를 상실’하게 되는 자에 대한 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려로 마련된 제도라는 입법취지 및 각 규정의 문언, 내용 등을 고려하였다고 하지만, 이 사건의 경우 원고는 2000년도부터 이 사건 이주대책기준일인 2006년까지 계속하여 가족과 함께 이 사건 건물에 거주하여 온 점을 고려하면, 무단 용도변경 여부에 불구하고 원고는 결과적으로 ‘주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거’를 상실하게 되었다고 볼 가능성이 충분하지 않은가 라는 점, (비록 이주대책은 아니지만) 주거이전비 관련 많은 하급심판결이 공부상 용도에 불구하고 그 현황이 실제 주거용이면 주거이전비 지급을 인정한 점(대구지법 2009구합1183, 서울행정법원 2004구합8637 등)에 비추어 볼 때 다소 혼란스러운 느낌을 지울 수 없다(물론 철거대상 건축물의 건축물 ‘대장상의’ 주용도가 주거용이 아닌 근린생활시설이라는 이유로 국민주택특별공급대상에서 제외한 사건에서 그 처분이 위법하지 않다고 한 대법원 2009두10291 판결도 있지만, 이 사건 건물은 그 현황 역시 근린생활시설이 주용도이고 주거용은 일부에 그치는 것으로 나타난다).

 

또한 영업보상을 거부하는 내용의 수용재결이나 이주대책대상자 선정행위나 모두 항고소송의 대상이 되는 ‘행정처분’인 점에서는 마찬가지인데(대법원 1994.5.24. 선고 92다35783 전원합의체 판결 등 참조), 상기 2010두11641 판결은 결과적으로 행정처분시=수용재결시의 관계법령을 기준으로 판단할 것을 주문한 반면, 이번 2010두26216 판결은 ‘결과적으로’ 이를 부정하는 것처럼 비춰져 혼란스럽다.

 

하지만, 대법원 판결이 나온 이상 앞으로 적법 절차를 거치지 않은 무단 용도변경 건물은 이주대책에서는 제외되나 그 무단 용도변경건물에서의 영업보상은, 현행 〈건축법〉이 유지되는 한 여전히 보상대상이라는 점에 유의하여야 할 것 같다.