1. 사건의 개요
피고 조합은 사업시행인가 고시 후 분양신청 절차를 진행하고 관리처분계획을 수립하였는데 소송으로 관리처분계획 무효가 되자 사업시행변경인가 절차를 진행 후 다시 분양신청 절차를 진행했다(이하 ‘이 사건 분양신청’이라 함).
원고는 위 조합의 조합원으로서 이 사건 분양신청 기간 동안 분양신청을 하지 않았고 기존의 분양신청 역시 철회한다는 의사를 표시하고 그 후 피고에게 이 사건 부동산에 관하여 조속히 재결신청을 해달라는 청구(이하 ‘이 사건 재결신청청구’라 한다)를 했다.
2. 하급심 판단
도시정비법상 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의 절차와 토지보상법상 수용재결의 전치절차인 수용보상금 협의 절차가 엄격히 구분되는 별도의 절차임을 전제로, 현금청산대상자인 토지등소유자는 도시정비법상의 청산금 협의가 성립되지 않았다고 하여 곧바로 토지보상법에 의한 재결신청을 청구할 수 있는 것이 아니라, 토지보상법상 수용보상금 협의절차 및 그 사전절차로서의 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조), 보상계획의 공고·통지 및 열람(제15조), 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조) 및 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 등 토지보상법이 정하고 있는 각 단계별 절차를 모두 거쳤음에도 최종적으로 협의가 성립되지 아니하였을 경우(사업시행자의 협의 요구가 없거나 협의를 할 수 없는 경우를 포함)에 비로소 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있다고 보았다.
그에 따라 원고가 위와 같은 토지보상법상의 단계별 수용절차를 거치지 아니한 채 피고와 사이에 도시정비법상 청산금 협의가 성립될 가능성이 없다는 이유만으로 피고에게 이 사건 재결신청청구를 했으므로, 이 사건 재결신청청구는 그 요건을 갖추지 못하여 효력이 없다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 재결신청청구에 대하여 재결신청을 하지 아니한 피고의 부작위가 위법하다고 볼 수 없다고 판단했다.
3. 대법원의 판단
도시정비법 시행령 제48조는 “사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지ㆍ건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다.
이 경우 시장ㆍ군수가 추천하는 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다”고 규정하고 있다. 그리고 시장·군수가 사업시행인가처분에 따라 지방자치단체의 공보에 고시할 사항으로 ‘수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권외의 권리의 명세’를 규정하고 있다.
위와 같은 도시정비법령의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성과 아울러, ①도시정비법상 정비사업의 단계별 진행과정을 보면, 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의에 앞서 사업시행인가 신청과 그 인가처분·고시 및 분양신청 통지·공고 절차가 선행하게 되는데, 이를 통하여 수용의 대상이 되는 토지 등의 명세가 작성되고 그 개요가 대외적으로 고시되며, 세부사항이 토지등소유자에게 개별적으로 통지되거나 공고되는 점, ②따라서 토지등소유자에 대하여는 위와 같은 도시정비법 고유의 절차와 별도로 토지보상법상 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조)이나 보상계획의 공고·통지 및 열람(제15조)의 절차를 새로이 거쳐야 할 필요나 이유가 없는 점, ③또한, 도시정비법은 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여 별도의 규정을 두고 있으므로, 토지보상법상 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조)이나 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 절차를 따로 거칠 필요도 없는 점 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 각 규정은 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다.
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