토지보상법 차원서 휴업보상기간 가이드라인 만들어야
세입자 영업보상 금액을 평가할때도
감정평가업자 추천제도 도입 바람직
이철현
하나감정평가법인 감정평가사/이사
작년 용산참사 이후 지속적으로 강화되어 온 세입자 보호대책이 또 한 번의 고비를 맞고 있는 것 같다. 지난 6월 유정현 의원이 대표발의한 〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률〉(이하 토지보상법) 개정안은 권리금 보상을 그 주요 내용으로 하고 있고, 사회통합위원회는 10대 프로젝트의 제1번 과제로 ‘갈등을 예방하는 도시재정비사업 개선’을 내세우며 새로운 패러다임의 변화가 필요함을 주장하고 있다. 이하에서는 세입자 보호대책 중 감정평가 실무와 관련된 몇 가지 점을 검토하면서 의견을 제시하고자 한다.
1. 휴업보상기간의 문제
현재 토지수용 및 보상의 일반법적 지위에 있는 〈토지보상법〉은 통상적인 경우 3개월 이내를 휴업기간으로 인정하고 있으며, 예외적인 경우 2년 이내까지 연장이 가능하다. 그러나 예외적으로 정비구역(재개발 및 도시환경정비사업) 내 영업보상의 경우에는 이미 지난 2009년 12월 1일 〈토지보상법〉이 아닌 〈도시 및 주거환경정비법〉 시행규칙 개정을 통해 2009년 12월 1일 이후 사업시행인가를 신청하는 구역부터는 1개월이 늘어난 통상 4개월∼최장 2년 이내에서 보상이 가능하도록 되어 있다(시행규칙 제9조의2제1항).
하지만 〈토지보상법〉 개정이 아닌 〈도정법〉 개정 차원에서 행해진 지난 〈도정법〉 시행규칙 개정은 여러 가지 문제를 발생시킬 것이다. 어떠한 합리적인 근거도 없이 정비구역 내 피보상자만 4개월 이내로 보상하는 것은 사실상 조직화된 피보상자 집단의 ‘힘의 논리’에 보상의 형평성이라는 또 다른 법적 가치를 포기한 임기응변으로써 단기적 사회통합에 일조할지는 몰라도 장기적으로는 또 다른 불씨를 뿌리는 것이기 때문이다.
먼저 어떠한 경우에 ‘통상’ 휴업기간(3∼4개월)을 초과하여 인정할 것인가의 문제가 대두될 때 실무에서는 통상 판례를 참조하거나 국토해양부 유권해석을 의뢰하기 마련이다. 그러나 유권해석은 거의 대부분 사업시행자가 알아서 판단하라는 내용일 뿐이고 판례는 3개월(4개월) 초과 인정에 대해 매우 엄격한 것으로 보인다.
〈토지보상법〉 시행규칙 제47조제2항제2호는 “영업시설의 규모가 크거나 이전에 고도의 정밀성을 요구하는 등 당해 영업의 고유한 특수성으로 인하여 3월 이상 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우”라고 규정하고 있는데 실무에서는 ‘소송을 통한 인정’ 외에는 3개월을 초과하여 인정받기란 매우 어려운 일이다. 어떻게 보면 소송을 부추기는 꼴이다.
대법원(1994.11.8. 선고 93누7235 판결) 역시 “공장을 이전하는데 적어도 1년 6월이 소요된다는 피수용자의 주장에 대해 이는 수용재결 후 그 공장을 충남 당진으로 신축 이전함에 있어 소요되는 기간을 기초로 한 것이어서 그것만으로는 원고의 영업손실을 산정함에 있어 시행규칙 제25조제2항 소정의 특별한 경우에 해당한다고 인정하기에 부족하다”는 원심판결이 위법하지 않다고 판결한 바 있고, 실무에서도 어느 정도 규모가 되어 3개월 이상이 소요된다는 ‘심증’은 있어도 ‘객관적 증거’가 없어 3개월로 하는 경우가 많기 때문이다.
따라서 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 영업의 성격, 매출규모, 보유설비의 규모와 성격, 종사자 수 등 제반 요인을 종합적으로 고려한 객관적 기준을 정하여 영업의 종류별로 휴업기간(3월~2년)에 대한 가이드라인을 정해주는 것이 가장 현실적이고도 합리적인 방법이라고 생각된다.
그렇지 않은 채 단지 〈토지보상법〉의 예외규정이라는 형식을 통해 또 다시 휴업기간을 몇 개월 늘이는 것은 입법자 스스로 정비구역 내에 있기만 하면 “3월 이상 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우”라고 인정해 버리는 것이라는 비판을 면하기 어려울 것이다.
따라서 〈도정법〉 차원을 넘어선 〈토지보상법〉 차원의 휴업기간에 대한 객관적 기준(가이드라인)을 제시하는 노력이 필요한 시점이다. 물론 이러한 작업이 단시일 내에 성과를 내기는 어렵겠지만 어려울수록 정공법을 택해야 함을 상기해야 할 것이다.
2. 주거이전비 지급대상기준일과 지급시기의 문제
2009년 12월 1일 〈도정법〉 시행규칙을 개정하면서 세입자 주거이전비 지급기준일을 정비구역지정 공람공고일로 한다는 명문 규정을 신설한 것은 사법부 판결로 인해 촉발된 그간의 논란을 잠재우고 세입자 보호대책 강화로 추가되는 조합의 부담을 조금이나마 덜 수 있다는 점에서 평가할 만하다. 하지만 여전히 문제로 남은 것은 지급시기 및 이와 관련된 ‘계속 거주’요건의 문제이다.
대법원(2006.4.27. 선고 2006두2435 판결)은 주거이전비 산정통보일 또는 수용개시일까지 계속 거주할 것을 요하지 아니하고 지급기준일에 바로 주거이전비 청구권을 획득한다고 판시하고 있는 바, ①지급주체인 사업시행자(조합)가 확정되지 않은 상태에서 주거이전비 청구권이 발생한다는 역설적인 상황에 처하게 되고 ② 실무를 쫓아 산정통보일(또는 실제지급일) 까지 계속 거주하여야만 한다고 보면 대법원판례와 정면으로 배치된다는 점은 별론으로 하더라도 공람공고일부터 주거이전비 산정통보까지 걸리는 기간을 감안해보면 이를 두고 실질적인 세입자 보호대책이라 하기에는 너무 미약하다는 점이다.
이러한 문제는 〈토지보상법〉은 애초부터 사업 시작단계에 사업시행자가 정해지는 전면수용방식을 염두에 둔 것인 반면 정비사업은 일련의 절차를 거쳐 순차적으로 사업시행자가 확정된다는 차이에서 비롯되는 것이라 생각된다. 따라서 상기 대법원 판결을 그대로 정비사업 현실에 적용하는 데에는 다소 무리가 따를 수밖에 없으므로 이른 시일 내에 명확한 지침이나 입법을 통한 해결이 필요하다고 생각된다.
실제로 하급심에서는 주거용 건축물의 세입자에게 지급하는 주거이전비와 이사비의 성격 등을 감안할 때 주거이전비 등 청구권은 그 성립과 동시에 이행기에 도달한다고 봄이 상당하고, 이와 달리 명문의 규정이 없는 상태에서 주거이전비 및 이사비 청구권의 성립시기와 이행기를 분리하여 볼 수는 없다고 분명히 못 박고 있다(부산지방법원 2009.10.29. 선고 2009구합1199 판결 및 부산고등법원 2010.3.31. 선고 2009누6933 판결 참조).
다만, 이와 관련하여 상기 부산지법·부산고법 판결에서는 정비사업조합은 토지이용계획, 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획, 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 등과 함께 세입자의 주거대책도 포함하여 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가를 받아야 하는 점(도정법 제28조 및 제30조), 사업시행인가를 받은 이후에는 사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 주민이주대책을 시행하여야 하는 점(도정법 제36조) 등에 착안하여 사업시행인가 후 곧바로 세입자 주거대책을 실시해야 한다고 판시하고 있는데 참고할 만한 판결이라고 생각된다.
또 하나 고려해야 할 점은 주거이전비와 함께 세입자 대책의 양대 축인 영업보상의 경우에는 주거이전비의 ‘계속 거주’ 요건에 대응하는 ‘계속 영업’ 요건을 필요로 한다는 점이다. 즉 보상대상 영업은 보상기준일(‘사업인정고시일 등’) 전부터 계속적으로 행하고 있는 영업이어야 하므로 일시적, 단속적 영업은 보상대상이 아니며(토지보상법 시행규칙 제45조제1호), 기준일 이전부터 영업을 영위하고 있다 하더라도 보상 당시에 이전, 휴·폐업 등의 사유로 해당 사업지구 내에서 영업을 영위하지 않는 경우에는 보상대상이 되지 않는다는 구 건설교통부 유권해석(토관-4538, 2004.10.8)을 감안한다면 주거이전비 지급에 계속 거주 요건이 과연 완전히 불요한지는 다시 생각해봐야 할 문제다. 더욱이 일선 조합에서는 세입자 중 유주택자는 주거이전비 지급대상에서 제외하여야 한다는 요구까지 있는 걸 감안하면 적정한 선에서 균형을 찾는 노력이 필요하다 할 것이다.
3. 영업보상대상 기준일의 문제
〈토지보상법〉상 영업보상 대상이 되기 위하여는 ‘사업인정고시일 등’ 이전부터 영업을 영위하여야 한다(토지보상법 시행규칙 제45조제1호). 이 때 ‘사업인정고시일 등’이라 함은 〈토지보상법〉 제15조에 따른 보상계획공고일 또는 사업인정고시일을 의미한다(토지보상법 시행규칙 제44조 제3항). 〈도정법〉의 경우 주거이전비 지급기준에 대해 〈토지보상법〉의 예외를 둔 것과는 달리 영업보상대상 기준일에 대해서는 별도의 예외규정이 없으므로 〈토지보상법〉 규정을 그대로 준용하게 되므로 결국 사업시행인가고시일 전에 해당 정비구역 내에서 영업을 영위하는 자가 영업보상대상이 된다.
그러나 일반적인 도시계획시설사업이나 택지개발촉진사업 등과는 달리 정비사업의 경우 보상대상기준일인 사업인정고시일과 일반 공중이 정비구역 지정을 위한 주민공람공고를 통해 당해 지역에 수용·보상이 예정되어 있다는 것을 알게 되는 시점 사이에 상당한 시차가 존재하게 되므로 그 사이에 보상을 목적으로 하는 위장영업자들이 발생할 개연성이 높고 실제로 이로 인한 분쟁이 발생하는 것이 현실이다. 그러므로 주거이전비와 마찬가지로 영업보상대상 기준일 역시 구역지정공람공고일로 앞당기는 것이 필요하다고 생각된다.
이는 주거이전비 지급기준을 그간의 하급심 판결례와 달리 구역지정 공람공고일로 앞당긴 〈도정법〉 시행규칙 개정취지를 영업보상에서도 그대로 도입하자는 것이므로 큰 문제가 없을 것으로 보인다.
4. 휴업보상금과 비례율 연동의 문제
영업보상 ‘감정평가액’이 10억원인 상태에서 추정비례율이 110%인 경우 보상대상자에게 지급하는 ‘실지급’ 보상액은 감정평가액 10억×비례율 110%=11억원으로 하자(비례율 100% 이하인 경우는 제외)는 아이디어는 단순히 아이디어 차원으로 그쳐야 할 것이다. 이렇게 된다면 ①‘추정비례율’이라는 용어의 의미가 이중으로 사용되는 셈인데, 보상금 지급 전 비례율과 보상금 지급 후 비례율이 서로 달라지게 되는 문제가 발생하게 되고 ②무엇보다도 우리 〈헌법〉이 정한 손실보상의 대원칙인 개발이익 배제의 원칙과 정면으로 배치된다는 점이다. 즉 “당해 사업으로 인한 지가의 변동이 없는 상태대로” 보상하여야 한다는 개발이익 배제의 원칙이 아니라 개발이익 (조건부) 포함의 원칙을 천명하는 것이다.
영업이익과 이전비, 이전부대비용 등이 동일하여 영업보상 ‘감정평가액’이 동일하게 나오는 2개의 상가가 있는 경우 비례율 높은 사업장의 영업보상 ‘실지급액’과 그렇지 않는 곳의 ‘실지급액’이 달라지게 되고 이는 개발손실은 반영하지 않고(비례율 100% 이하는 제외) 개발이익은 반영하여 보상하는 셈이다(보상의 형평성 문제는 굳이 언급하지 않아도 될 것이다).
5. 기타 문제
현행 〈토지보상법〉상의 영업보상은 영업의 적법 여부와 영업장소의 적법 여부에 따라 4가지 유형으로 구분할 수 있는데 이 중 ‘적법 장소&불법 영업’의 경우 도시근로자 3인 가구 월평균 가계지출비 상당액 3개월분을 지급하여야만 하는 데(토지보상법 시행규칙 제52조) 이는 적법영업인 경우에는 3개월 이내로 되어 있는 점과 어울리지 않는다.
실제로 매우 영세하여 영업이익도 최저보장 영업이익(=가계지출비 상당액) 규모이고, 휴업기간도 3개월 미만으로 적용하는 것이 합리적인 경우에도 “불법영업도 3개월치를 보상해주는 데 왜 적법 영업이 3개월 미만이냐”는 항의를 종종 접하곤 한다. 따라서 ‘적법 장소&불법 영업’의 영업이익 보상액을 반드시 3개월분으로 특정하기 보다는 좀 더 융통성 있게 운용할 수 있는 여지를 주는 것이 좋다고 생각된다.
관리처분계획 수립을 위해 세입자 영업보상평가를 하고 협의를 하였으나 협의가 성립되지 않는 경우의 후속절차와 관련하여 〈도정법〉 제47조의 현금청산 협의절차는 그 대상을 ‘토지등소유자’로 한정하고 있으므로 토지등소유자가 아닌 세입자에게는 적용될 여지가 없으므로 결국 재결절차를 밟아야 할 것이다.
재결을 위해서는 선행되어야 하는 여러 요건이 있는 데 그 중 〈토지보상법〉 제15조에 따른 보상계획공고의 경우 〈도정법〉에서는 세입자에 대해 별도의 보상계획공고 규정이 없고 정비사업의 특성상 통상 관리처분인가 후에 수용절차가 진행되므로 영업보상 미협의자에 대한 재결신청당시에는 〈토지보상법〉상의 보상계획공고가 없는 상태일 수 있고 이러한 상태에서의 재결신청은 문제가 될 수도 있다.
참고로 왕십리뉴타운1구역의 주거이전비관련 판결(2006구합34207)에서 서울행정법원은 “2007년 1월경 및 2007년 2월경 세입자들을 상대로 임대주택 또는 주거이전비를 신청할 것을 벽보 또는 통지문의 형식으로 공고 또는 안내한 것은 벽보 또는 통지문의 형식으로 이루어진 것으로써 토지보상법 제15조에서 정한 ‘전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고할 것’의 요건을 갖추지 못했다는 등의 사유로 이를 적법한 공고라 볼 수 없다”고 판시한 바 있다.
따라서 〈도정법〉 제46조의 분양신청공고시 세입자 영업보상계획 공고를 추가하고 이를 〈토지보상법〉 제15조의 보상계획공고로 갈음한다는 등의 대책이 필요하다고 본다. 이렇게 재결절차가 예정되어 있는 것으로 본다는 것은 〈도정법〉 제48조제1항제7호에 따른 관리처분계획수립을 위한 영업보상평가를 〈토지보상법〉상의 (수용재결 前)협의보상평가로 간주하는 것을 전제로 하는데, 〈토지보상법〉상 협의보상평가시에는 사업시행자가 선정하는 감정평가업자 2인 외에 추가로 토지소유자가 추천하는 감정평가업자를 선정할 수 있다(토지보상법 제68조). 그런데 세입자 영업보상평가의 경우에는 토지소유자가 아니므로 세입자들이 감정평가업자를 추천할 수 있는지가 문제시 된다(토지소유자가 감정평가업자를 추천하기 위해서는 보상대상 토지면적의 1/2이상 & 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 얻어야 한다. 토지보상법 시행령 제28조).
사견으로는 세입자 보호대책이라는 취지를 생각해보면 세입자 영업보상평가시에도 이러한 감정평가업자 추천제도를 도입하는 것을 적극 검토해야 한다고 생각된다.
