최근 〈도시 및 주거환경정비법〉 제66조제6항의 “정비사업을 목적으로 우선 매각하는 국공유지의 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하여 행하며”의 의미에 대해 대법원은 “토지의 평가 기준일자를 규정하는 것이지 그 기준시기의 현황에 의하여 평가하도록 하는 평가방법까지 함께 규정한 것이라고 해석하기는 어렵다”는 판결(2009다69548)을 내렸다. 즉 도로로 이용되고 있는 국공유지를 향후 이용상황 등을 고려하여 인근토지와 일단의 토지로 평가하여도 위법하지 않다는 판결이다.

 

그러나 〈도정법〉 제38조 및 제40조는 정비구역 안에서 정비사업(재건축사업 제외)을 위해 토지 등이 필요한 경우 〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률〉(이하 ‘토지보상법’)을 준용하여 수용 또는 사용할 수 있도록 하고 있고, 〈국유재산법〉 제4조에서는 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 방법에 따른다”고 규정하고 있다. 따라서 정비구역 안에서 정비사업을 위해 국공유지를 필요로 한 경우에는 〈국유재산법〉이 아닌 〈토지보상법〉에서 정하고 있는 평가방법에 따라 평가된 가격으로 매수하여야 한다.

 

또 〈토지보상법〉 시행규칙 제26조제1항에 따르면 〈사도법〉에 의한 사도의 부지는 인근 토지에 대한 평가액의 5분의1 이내, 사실상 사도의 부지는 인근 토지에 대한 평가액의 3분의1 이내로 평가하도록 정하고 있다.

 

제2항에서는 ‘사실상의 사도’라 함은 〈사도법〉에 의한 사도 외의 도로로서 ①도로개설 당시의 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로 ②토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로 ③〈건축법〉 제35조의 규정에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정·공고한 도로 ④도로개설 당시의 토지 소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로로 정의하고 있다.

 

〈토지보상법〉의 적용을 받는 모든 공익사업에서는 사실상의 사도에 대해서 국공유지, 사유지 구분없이 〈토지보상법〉 시행규칙 제26조제1항에 의거 평가한 가격으로 보상이 이루어지고 있다.

 

그런데도 유일하게 〈토지보상법〉을 준용하도록 되어 있는 정비구역 안의 정비사업에서는 사실상의 사도에 대해서 국공유지는 ‘대지’로 평가하고 사유지는 인근토지 평가액의 1/3 이내로 평가하여 소유자에 따라서 평가기준이 상이한 기현상이 나타나고 있다.

 

그리고 사실상 사도에 해당하는 국공유지 중 상당부분은 개인이 토지분할매각 및 건축허가시 건축선후퇴로 인하여 기부채납된 도로가 상당부분 존재하는데 이러한 사실상의 사도를 ‘대지’로 평가한다면 국가 등이 엄청난 부당이득을 취하는 것으로 밖에 이해되지 아니한다. 또한 재건축아파트 단지내의 도로 및 공원도 당초 사업에서 기부채납하여 국공유지가 되었을 것이므로 이 또한 마찬가지이다.

 

〈도정법〉 제65조제2항은 “사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다.

 

하지만 정비사업의 시행으로 인하여 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설이란 정비사업시행인가 이전에 이미 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다는 대법원 판례(2008.11.27선고 2007누 2489판결)가 있었다.

 

이 판례의 영향으로 사실상의 사도로 이용되고 있는 국공유지는 용도 폐지되는 정비기반시설로 인정받지 못하면서 사업시행자인 정비조합에서는 유상으로 매입하게 되어 정비사업의 사업성을 크게 악화시키는 요인으로 작용하고 있다.

 

설상가상으로 정비조합에서 매수하여야 하는 사실상의 사도에 대한 평가에 대해서도 각 지자체에서는 ‘대지’로 평가하라는 조건을 붙이고 사업시행인가시 국공유지 미매입시 착공불가라는 부관을 붙이고 있다. 이러한 부관을 붙이지 않는다면 정비조합에서는 협의매수에 응하지 아니하고 당연히 〈토지보상법〉에 의한 수용절차를 거쳐 보상평가를 할 것이다.

 

결론적으로 각 지자체에서는 우월적 지위를 이용하여 사실상의 사도로 이용되고 있는 국공유지를 대지에 준하여 평가하도록 하여 정비조합에서 매수토록 하는 관행을 즉시 시정하여 〈토지보상법〉에서 규정하고 있는대로 감정평가가 이루어지도록 하여야 할 것이다.