시·도지사는 기업형임대주택을 건설·공급하기 위해 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 ‘촉진지구’라 함)를 지정할 수 있다.

촉진지구로 지정고시되면 시행자에 대한 기업형임대주택 공급촉진계획 승인이나 사업계획승인 및 건축허가 등이 통합적으로 이루어지게 된다.

일정조건하에 시행자는 토지 등을 수용할 수 있게 되고 국토계획법상의 건폐율, 용적률, 층수제한 등을 완화받을 수 있을 뿐만 아니라 국유재산법이나 세법상의 특례를 인정받게 된다.

이와 같은 특례를 인정받는 촉진지구를(기업형임대주택 공급촉진지구(이하 ‘촉진지구’라 함)) 내에서 기업형임대주택사업의 시행자로 지정되기 위해서는 촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자이거나 LH공사와 같은 공공기관이어야 한다.

이들과 함께 촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있는데, 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다.

문제는 촉진지구내 기업형임대주택사업의 시행자로 지정되기 위해서는 촉진지구안의 토지면적을 일정부분 소유하고 있어야 하는데, 위와 같은 소유개념에 기업형임대주택사업자가 소유권을 확보하고 있다가 신탁법에 따라 ‘관리신탁’한 경우도 포함되는가 하는 점이다.

부동산관리신탁은 소유자가 신탁계약을 체결하고 부동산의 소유권을 신탁회사에게 이전하는 것을 말하는데 이와 같은 관리신탁이 이루어지게 되면 수탁자는 단순히 부동산을 유지·관리하는 것이 아니라 부동산의 소유자이자 관리자로서 포괄적인 임무를 부담하게 된다.

그런데 이와 같은 관리신탁의 소유권이전개념을 근거로 기업형임대주택사업자가 소유권을 확보하고 있다가 신탁법에 따라 ‘관리신탁’한 경우 소유권이 대내외적으로 이전된 것이므로 위탁자는 사업시행자로 지정될 수 없다는 견해가 있다.

그러나 위와 같은 견해는 관리신탁의 취지를 잘못 이해한 것이거나 기업형임대주택사업의 시행자요건을 규정한 민간임대주택에 관한 특별법의 취지를 형식적으로 해석한 것으로 타당하지 않다.

민간임대주택특별법 제23조는 기업형임대주택사업의 시행자요건으로 “촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지를 소유할 것”을 요구하고 있다. 위 특별법이 이와 같이 소유요건을 둔 것은 기업형임대주택사업을 안정적 추진하기 위해서이다.

즉, 토지소유자의 토지사용승낙만을 요건으로 하는 경우에는 토지소유권의 불안정으로 인해 공공사업의 일정인 민간임대주택사업이 법률적 쟁송에 휘말릴 수 있기 때문이다. 만의 하나 토지사용승낙을 한 자의 토지에 대하여 가압류 등이 이루어지는 경우에는 사업자체가 불가능하다.(해기 때문이다.) 위 특별법은 위와 같은 점을 고려하여 토지소유권 확보를 사업시행자 요건으로 규정하고 있는 것이다.

그런데 관리신탁을 하는 경우에는 신탁재산에 속하는 채권과 신탁재산에 속하지 않는 채무와는 상계가 금지되고 신탁재산은 수탁자의 고유재산뿐만 아니라 위탁자의 재산권으로부터도 분리되어 독립성을 갖기 때문에 강제집행도 허용되지 않는다. 여기에는 가압류·가처분 등도 포함된다. 이로 인해 신탁재산에 대해 강제집행 또는 경매를 할 수 없으므로 소유권을 안정적으로 보호받을 수 있게 된다.

이와 같이 관리신탁이 이루어지는 경우에는 소유권을 더 안정적으로 보호받을 수 있으므로 위 특별법 제23조가 시행자 요건으로 규정한 소유 취지에 더 부합하게 된다.

나아가 위 특례법 제23조의 시행자 지정을 위한 소유요건은 촉진지구 지정 당시에만 충족돼야 하는 일시적 요건이 아니라 사업시행자로 인정받기 위해서는 사업기간 내에 존속하여야 하는 존속요건으로 보아야 한다.

위 특례법 제23조가 기업형임대사업의 안정적 추진을 위해 시행자요건으로 촉진지구지정 당시 요구하면서 촉진지구로 지정된 이후에는 사업구역의 토지를 처분해도 좋다라는 취지로 규정됐다고는 도저히 볼 수 없기 때문이다.

그리고 이와 같이 존속요건으로 보는 경우에는 기업형임대주택사업을 위한 사업시행자는 사업기간 내에는 자신의 부동산을 신탁할 수 없게 된다.

이는 대부분의 기업형 임대사업이 사업의 안정성을 위해 신탁을 통해 이루어지는 것과 맞지 않을 뿐만 아니라 위 특례법 제23조의 시행자요건이 사업시행자의 관리신탁을 금지하는 규정으로 봐야하는 문제점이 발생한다.

아울러 대내외적 소유권이 수탁자에게 있다는 민사법의 소유법리와 행정목적 달성을 위한 행정법의 소유법리는 같을 수 없다. 사법상의 소유관계를 명확하게 하기 위한 민사법의 소유법리와 행정의 안정성을 위한 행정법의 소유법리는 그 목적이 다르기 때문에 같은 차원에서 이해할 수 없다.

결국 위 특별법 제23조에서 요구하는 시행자요건으로서의 소유개념에는 관리신탁재산도 포함된다고 보는 것이 옳다.  

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