도입배경
그동안 도시재생사업은 민간주도로 자체적인 자금조달에 의해 추진하다보니 대부분 사업성 위주로 추진되어 투기의 대상이 되는 등 많은 문제점을 안고 있었다.

 

또한 사업추진과정에 주민과 조합, 조합과 건설사간의 부조리와 갈등은 반복되어 왔고 이러한 과정에 그 손실은 고스란히 주민이 떠안을 수밖에 없었으며 이는 사회문제로도 대두되고 있다.

 

이에 지난해 서울특별시는 정비사업의 추진 과정에서 문제점으로 누적되어 온 원주민이나 세입자 등 서민층의 주거안정을 도모하고, 사업의 투명성 강화, 공사비 절감, 기간 단축 등을 통해 주민부담을 완화시키는 등 서민층을 보호하는 공공주도형 주거환경 정비사업을 정착시키겠다는 취지에서 공공관리제도를 시행하겠다고 발표했고, 꼭 1년만인 금년 3월 18일 국회에서 〈도시 및 주거환경정비법〉개정안이 통과 되었다.

 

따라서 서울특별시를 비롯한 지방도시에서도 이제는 공공관리제도를 시행할 수 있게 된 것이다.

 

 

공공관리제도의 내용 및 효과
공공관리제도는 정비사업의 계획단계에서만 미온적으로 개입하던 공공의 역할을 확대하여 정비사업 전반에 걸쳐 공공이 개입·관리하는 방식을 말한다.

 

현재의 정비사업은 민간주도로 추진위원회를 결성하여 조합을 설립하고 정비사업관련업체를 자체적으로 선정하고 있다.

 

그러나 공공관리제도는 구역지정단계에서 시장·군수·구청장이 정비업체를 선정하고 공공관리자를 지정하도록 하고 있으며, 지정된 공공관리자는 1차적으로 관리처분 이전까지 사업을 관리하게 된다. 관리처분 이후 철거 및 공사 단계에서는 조합이 공공관리 지속여부를 선택하도록 하고 있다.

 

뿐만 아니라 시장·군수·구청장이 정비사업 추진위원회 구성을 위한 업무지원과 비용부담을 하게 되며, 사업 참여업체에 대한 선정시기를 조정하고 선정방법을 개선하고 있다. 또한 조합에 대하여 설계비 등 용역비, 세입자 대책비, 조합원 이주비까지 융자를 확대하며 추진위원장, 조합장 등 주민대표 선출을 선거관리위원회에 위탁하는 등 총회를 통한 주민 의견 수렴 방법을 선택하고 있다. 이밖에도 시장·군수·구청장이 직접 공공관리가 어려운 경우 공공관리를 위탁할 수 있도록 하여 적극적인 행정·재정적 지원을 한다는 내용으로 되어 있다.

 

이러한 공공관리제도의 효과를 서울특별시는 △정비관련업체 선정과정에서의 투명성 확보 및 부패 고리의 차단 △사업기간 단축을 통한 주민부담 절감 △사전 사업비 및 분담금 추산액을 통한 주민의 알권리 확보 및 의사결정 선택권 부여 등으로 요약하고 있다.

 

 

공공관리제도 도입에 따른 고려사항
그러나 필자는 공공관리제도 시행을 앞두고 다음과 같은 몇 가지 문제점을 지적하고자 한다.

 

1) 법·제도적 문제=〈도시 및 주거환경정비법〉 제8조제1항에는 주택재개발사업은 법제13조의 규정에 의한 조합(이하 ‘조합’이라 한다)이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수·구청장, 토지·주택공사등, 〈건설산업기본법〉 제9조의 규정에 의한 건설업자(이하 ‘건설업자’라 한다), 〈주택법〉 제12조제1항의 규정에 의하여 건설업자로 보는 등록사업자(이하 ‘등록사업자’라 한다) 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 되어 있다.

 

따라서 “재개발사업은 조합이 진행함을 원칙으로 하고, 조합이 조합원들에게 의사를 물어 시장·군수·구청장, 토지·주택공사 등 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다”라고 정의된 것이다.

 

또, 각 단계 절차 진행에 있어 주민동의는 필수이며, 승인권자(지자체장)의 승인을 반드시 얻어야 다음단계로 진행이 가능하게 되어있다. 재개발사업은 주민들의 재산으로 진행되며, 〈도시 및 주거환경정비법〉에서도 주민 스스로 설립한 조합이 진행함을 원칙으로 하고 있다.

 

따라서 서울특별시의 공공관리제도는 재개발사업의 근본 취지와 배치된다고 볼 수도 있으며 과하게는 사유재산권 침해로 해석될 수도 있어 법·제도적 보완이 있어야 한다.

 

 

2) 주민주도 사업추진의 과도한 공공개입 우려=정비사업은 주민주도로 추진되어 온 민주성을 가진 사업방식으로 주민이 사업추진을 위해 추진위원회를 결성하고 조합을 조직하며, 관련업체 선정 등은 주민총회의 절차에 따라 결정되는 사업이었다. 그러나 초기 정비사업전문업체의 선정부터 공공관리자를 위탁·선정할 경우 주민의 의사가 반영되지 못하는 공공개입으로 나타나 그 의미가 훼손될 가능성이 있음을 부인할 수 없다. 따라서 공공관리제도의 개념과 취지가 주민주도로 모든 것이 진행되는 과정에서 주민을 위한 사업으로 추진될 수 있도록 공공은 업무를 지원하는 정도로 그치는 것이 바람직하다.

 

 

3) 공공관리의 공공성 문제
공공관리자가 사업자 선정과정의 직·간접 간여나 사업 참여 그리고 사업영역 확장 등에 의도성을 가질 경우 공공관리제도는 공공의 수퍼 파워를 드러내는 도구에 불과하며 주민의 애로사항을 해결해 주는 역할을 담당할 수 없게 된다. 따라서 공공관리제도의 성공은 공공이 얼마나 공공성을 가지고, 투명성을 가지고, 주민의 부담 감소는 물론, 공정한 업무처리와 사업관리를 하는가 하는 문제일 것이다.

 

 

4) 초기자금 지원과 금융비용의 절감문제
정비사업과정에서 발생하는 문제의 발단은 초기자금 조달과 관련이 있다. 재정적으로 열악한 정비업체에 의존하여 초기자금을 조달하는 현재의 자금조달 구조하에서 문제가 유발되는 경우가 많았다. 이러한 측면에서 공공이 초기자금을 지원할 경우 초기사업추진에 분명 도움이 된다. 이 과정에 공공관리자의 용역비는 공공이 부담하도록 되어 있으며 정비사업 기금 등을 활용할 것으로 보인다. 서울특별시에 따르면  3년간 약 4천500억원의 자금지원 기금이 필요한 것으로 보고 있으나 서울특별시와는 달리 기금적립이 열악한 지방 도시들은 공공의 자금지원은 매우 어려운 실정이라 숙제로 남을 수 있다.

 

 

5) 철거업체 문제
공공관리제도의 내용에는 기존건축물의 철거업무를 시공사에서 수행하도록 하고 있다. 철거업무는 그 특성상 매우 특수 분야의 하나이기 때문에 시공사에서 수행하기는 어려워 결국 기존의 철거업체를 이용할 수밖에 없다는 게 전문가들의 이야기다. 따라서 철거과정에서 발생하는 불미스러운 일들을 시공사에 책임을 물어 시공사를 통한 문제 해결을 의도한 것이 아닌가 한다. 그러므로 철거업체의 특수성과 전문성을 고려할 때 철거업체의 발전방안을 모색하는 것이 더 바람직하다고 할 것이다.

 

 

6) 시공사 선정 시기 문제
현행법에서 시공사 선정은 조합인가 이후 시공사를 선정할 수 있도록 되어 있으나 서울특별시에서는 사업시행인가를 이후로 늦추고 있다. 이의 근거로 서울특별시 조례 개정안 77조4의제2항에서 “정비사업을 공공관리 하는 시장·군수 및 공공관리를 위탁받은 자는 다음 각호의 업무를 수행한다”고 규정하면서 제3호에 “설계자 및 시공자 선정방법 등에 대한지원”이 있다. 또 77조4의제6항은 “공공관리의 시행을 위한 방법과 절차, 기준 및 도시주거환경정비기금의 지원 등 필요한 사항은 시·도 조례가 정하는 바에 다른다” 고 돼있다. 서울특별시는 이 조항이 시공사 선정 시기를 사업시행인가 이후로 바꿀 수 있는 등 포괄적으로 위임할 수 있는 근거라고 주장하고 있지만 대부분의 법률전문가들은 서울특별시가 너무 확대 해석하는 것이라 반발하고 있다. 특히 <도시 및 주거환경정비법> 제11조의 시공사 선정방법에 관한 사항을 위임받아 국토해양부가 고시한 정비사업의 시공사 선정기준 역시 선정방법에 관한 사항을 규정하고 있을 뿐 선정시기에 관해서는 전혀 규율하고 있지 않아 향후 논란의 여지가 있다.

 

 

7) 공무원 및 공기업에 대한 공공성 문제
끊임없이 터져 나오는 공무원 및 공기업의 비리문제에 대한 국민들의 불신풍조는 쉽게 해결될 문제가 아니다. 지난 4월 22일 감사원은 지방자치단체장 등 고위공직자들의 비리혐의를 포착해 감찰활동을 벌인 결과, 지방자치단체장 4명과 지방공사 사장 1명 등 총 32명(법인 포함)의 비리가 드러나 이들을 수뢰 및 뇌물공여 등의 혐의로 수사 의뢰하거나 수사 참고자료로 통보했다고 밝힌바 있다. 특히 충남 당진군수, 경기 군포시장, 경북 영양군수 등 지방자치단체장들은 담당 공무원과 공모하여 관내 건설업체로부터 각종 이권과 특혜를 주는 대가로 현금 또는 별장, 아파트 등을 뇌물로 수수한 사실이 밝혀져 큰 충격을 주고 있다. 이렇듯 검찰과 경찰 그리고 지방자치단체장의 비리문제와 더불어 정치권의 불신풍조는 당장 해결될 문제는 아니지만, 이러한 상황에서 정비사업 정책의 근본적 문제점을 조합이나 정비사업 관련업체와의 문제로만 돌려 공공이 개입해야 모든 것이 해결된다는 논리나 주장으로 공공관리제도가 시행된다면 조합과 정비사업 관련업체와의 비리가 공무원과 관련업체와의 비리로 옮겨질 우려가 있어 이에 대한 대책이 필요하다.

 

 

5. 결론
결론적으로 공공관리제도는 시장·군수·구청장이 정비사업전문업자를 직접 선정하고, 설계업자와 시공사 선정기준을 마련하여 추진위원회와 조합에서 선정하는 것, 직접 공공관리가 어려울 경우 공공관리자를 선정, 위탁할 수 있다는 것이다.

 

 

이러할 경우 공무원은 물론 조합 또는 조합과 정비사업 관련업체와의 유착비리를 막고 사업비용의 증가를 막을 수 있다고 생각하는 사람들은 많지 않을 것이다.

 

그러나 공공관리제도는 추진단계에서 조합임원들의 전문성 강화와 사업비 지원 등 긍정적인 측면도 있지만 정비사업에서 빈번히 발생하고 있는 정비사업 관련업체간의 유착비리 등을 근절할 수 있고, 조합원 간의 갈등을 해소하는 취지로 시행한다면, 정비업자 선정이나 설계업자와 시공사 선정기준을 마련하고 관리하는 것 그리고 공공관리자를 선정·위탁할 경우 발생할 수 있는 유착비리를 방지하기 위해서는 공무원이 담당하는 것보다 조합과 공무원 그리고 학계와 업계의 전문가 그룹을 만들어 선정, 관리하는 것이 보다 객관적이고 신뢰성이 있을 것이다.

 

 

시행을 앞두고 있는 공공관리제도는 시행 이후 문제점이 발생하여 그 대안을 연구·검토하기 보다는 시행 이전이라도 논란이 되고 있는 여러 가지 문제점들은 미리 검토 보완한다면 정비사업에서 공공관리제도가 잘 정착될 것이라고 확신한다.