법제처 ‘도정법 19조1항3호’ 유권해석 논란
 

 

 

 

 

지난해 10월 조합설립인가를 받은 서울의 모 재개발구역. 이 구역에서 30년째 거주해 온 A씨는 선대로부터 물려받은 땅과 집이 여러채 있었다. 이 중 일부를 오는 5월에 있을 아들 결혼을 위해 올해 1월 B씨와 C씨에게 팔았다. 평생 모은 돈으로 땅을 산 B씨와 집을 산 C씨는 아파트를 분양받을 생각에 행복한 나날을 보내고 있었다. 그런데 최근 분양권이 없다는 믿지 못할 얘기를 들었다. 물건을 거래할때 공인중개사로부터 분명히 분양권이 있다고 수차례 확인까지 한 내용이어서 어떻게 된 영문인지 어리둥절해 하고 있다. 하지만 안타깝게도 B씨와 C씨에게는 분양권이 없는 게 사실이다.

 

조합설립인가 이후에 여러개의 지분을 소유한 사람으로부터 지분을 매입한 사람에게는 분양권이 주어지지 않는다는 법제처의 유권해석이 나왔다.

 

지난해 2월 개정된 〈도시 및 주거환경정비법〉 제19조제1항제3호 조합원 자격 해석을 둘러싸고 벌어진 분양권 유무 논란에 법제처가 현금청산이라고 마침표를 찍은 셈이다.

 

법제처는 국토해양부가 ‘조합원이 아닌 토지등소유자가 분양권을 받을 수 있는지 여부’를 묻는 질의에서 “조합이 시행하거나 조합이 시장·군수 또는 토지주택공사 등과 공동으로 시행하는 정비사업의 경우 법 제19조제1항제3호에 따라 조합원이 되지 못한 토지등소유자는 해당 정비사업에 따른 건축물을 법 제50조제1항에 따라 분양받을 수 없다”고 정부유권해석을 내렸다.

 

▲조합원 증가 등 지분쪼개기 통한 투기세력 방지 차원=지난해 2월 6일 개정돼 6개월의 경과기간을 거쳐 8월 7일부터 시행된 〈도정법〉 제19조는 조합원의 자격 등을 규정하고 있다. 특히 제1항은 공유에 대한 조합원 자격여부를 세밀하게 규정하고 있는데 “정비사업(시장·군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업 제외)의 조합원은 토지등소유자(재건축사업의 경우 동의자)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다”고 돼 있다.

 

여기서 다음 각 호란 △토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제2호) △수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 20세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 수인의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 20세 이상 자녀의 분가를 제외하고는 1세대로 본다)(제2호) △조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호) 등이다.

 

문제는 제3호가 신설되면서 종전에는 분양권이 주어졌던 경우가 지금은 분양권이 주어지지 않게 됐다는 점이다.

 

법제처는 “지난해 2월 법이 개정되면서 신설된 제3호의 취지는 세대분할이나 조합설립 이후 토지 등 양수로 인해 조합원이 증가하는 등 지분쪼개기를 통한 투기세력의 유입에 의한 정비사업의 사업성 저하를 방지하고 조합원의 재산권을 보호하기 위한 것”이라며 “해당 규정에 따라 조합원이 되지 못한 토지등소유자는 정비사업에 따른 분양권을 받을 수 없음이 명백하다”고 설명했다.

 

법제처는 또 “조합원이 되지 못한 토지등소유자의 경우 법 제48조제2항제6호외의 부분 단서에도 해당될 여지가 없어 관리처분계획상 분양대상에서 제외된다”며 “법 47조제3호(인가된 관리처분계획에 의해 분양대상에서 제외된 자)에 따른 현금청산 대상으로 봐야 한다”고 덧붙였다.

 

▲국토부·서울시, 선의의 피해자 구제책 마련키로=지난해 2월 법이 개정된 뒤 조합설립인가를 받은 곳에서 실제 거래가 있는 것으로 알려지자 국토부와 서울시가 대책 마련에 나섰다. 일례로 B, C씨의 경우처럼 투기세력이 아닌 선의의 목적인 경우 구제책을 마련하겠다는 것이다.

 

국토부 관계자는 “제48조제2항제6호에 따라 시·도 조례로 주택공급에 관해 따로 정할 수 있는 조항을 법제처가 간과한 것으로 보인다”며 “서울시와 협의해 선의의 피해자를 구제할 수 있는 방안을 마련할 계획”이라고 말했다.

 

 

 

 

■ 법제처VS서울시 엇갈린 해석

관리처분 전에 지분을 매입할 경우 분양권을 인정하는 서울시 조례에 대해서도 법제처는 다른 해석을 내놨다.

 

관리처분계획 인가를 규정하고 있는 법 제48조에 따르면 조합은 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립해 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 이때 관리처분의 기준 중 하나로 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고 같은 세대에 속하지 않는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다. 다만 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도 조례로 주택공급에 관해 따로 정하고 있는 경우에는 시·도 조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있다.

 

이에 대해 법제처는 “법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 단서에서는 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도 조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있도록 하고 있다”며 “제19조제1항제1호에 따른 토지 등의 공유자로서 조합원이 되지 못한 토지등소유자라고 하더라도 위 단서 규정에 해당하는 경우에는 주택을 공급받을 수 있는 경우가 있을 수는 있다”고 설명했다.

 

하지만 법제처는 “법 제48조제3항에서 조합은 제46조의 규정에 따라 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 ‘조합원 외의 자’에게 분양할 수 있도록 하고 있다”면서 “이는 조합이 시행하는 사업의 경우 조합원에 대한 분양 후 잔여분이 있는 경우에만 조합원 외의 자에게 일반분양 할 수 있다는 것”이라고 강조했다.
다시 말해 조례로 분양권을 인정받을 수 있는 경우에 법 제19조제1항제3호는 해당사항이 없다는 얘기다.

 

 

 

 

■ 업계, 법제처 해석 반발

‘조합원 자격은 물론 분양권도 없다’는 법제처와 달리 업계는 ‘조합원 자격은 없지만 분양권은 있다’고 맞서고 있다. 특히 서울시 조례도 관리처분 계획 이전에 지분을 매입했다면 분양권을 모두 인정해 왔다는 것이다. 이처럼 조합원 자격과 분양권에 대한 해석을 두고 법제처와 업계의 시각이 엇갈리면서 당분간 논쟁은 계속될 것으로 보인다.

 

한 정비업체 관계자는 “법 제19조는 조합원의 자격에 관한 조항일뿐 분양권을 규정한 조항이 아니다”면서 “동의율 산정에 있어서 조합원으로 보지 않는다는 의미”라고 주장했다. 이어 “분양신청을 규정한 법 제46조와 주택공급을 규정한 법 제50조도 ‘조합원’이 아닌 ‘토지등소유자’라고 대상이 규정돼 있다”며 “법제처가 이 부분을 잘못 해석했다”고 지적했다.

 

조합원이 아닌 토지등소유자라고 대상이 규정돼 있는 부분에 대해서는 법제처도 알고 있다. 다만 법제처는 토지등소유자로 규정된 이유가 따로 있다고 설명했다.

 

법제처는 “법 제46조와 제49조에서 조합은 분양신청에 관한 사항과 관리처분에 관한 사항을 ‘토지등소유자’에게 통지·공람하도록 하고 있고, 제50조제1항에서도 조합은 정비사업에 따른 건축물을 관리처분계획에 따라 ‘토지등소유자’에게 공급하도록 하고 있다”며 “나아가 시행령 제52조제1항제3호에서는 재개발·도시환경정비사업의 경우 관리처분시 ‘토지등소유자’에게 분양하도록 하고 있어 ‘조합원 자격이 제한된 토지등소유자도 관리처분계획에 반영되기만 하면 일반분양이 아닌 방법으로 분양을 받을 수 있지 않느냐’ 하는 의문이 있을 수도 있다”고 전제했다.

 

법제처는 “하지만 해당 규정들은 조합이 시행하거나 조합이 시장·군수 또는 토지주택공사 등과 공동으로 시행하는 정비사업 뿐만 아니라 시장·군수 또는 토지주택공사 등이 시행하는 주거환경개선사업과 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업의 경우를 포괄하는 규정”이라며 “해당 정비사업에 따른 각각의 분양대상자인 토지등소유자와 조합원을 포괄할 수 있는 토지등소유자로 규정한 것으로 봐야 한다”고 해석했다.

 

이에 따라 법제처는 조합설립인가 이후 지분을 매입한 이같은 토지등소유자는 관리처분에서 제외된 자들로 보고 현금청산해야 한다고 못박았다.

 

법제처는 “법 제19조제1항제3호에 해당하는 경우에는 제2항 및 제3항과 같이 현금으로 청산토록 하는 명시적인 규정이 없다고 오인할 수 있다”며 “제2항 및 제3항의 규정은 투기과열지구의 경우 조합설립인가 이후 건축물 등의 양수자는 조합원이 아예 될 수 없도록 해 제1항에 대한 예외를 규정한 것으로 조합설립인가의 선후에 관계없이 소유자가 된 수인 중에서 1인의 대표자에게 조합원이 될 수 있도록 하고 있는 제1항과는 별개의 사안”이라고 설명했다.

 

이어 “법 제47조제3호에서는 관리처분계획에 의해 분양대상에서 제외된 자는 현금으로 청산하도록 규정하고 있다”며 “또 제19조제1항제3호에 따라 조합원이 되지 못한 토지등소유자의 경우 제48조제2항제6호 각 호 외의 부분 단서에도 해당될 여지가 없어 관리처분계획상 분양대상에서 제외되기 때문에 제47조제3호에 따른 현금청산 대상으로 봐야 한다”고 밝혔다.

 

 

■조합원 자격에 관한 조항(법 제19조)
① 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다. <개정 2005.3.18, 2009.2.6>
1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때
2. 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 20세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 수인의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 20세 이상 자녀의 분가를 제외하고는 1세대로 본다)
3. 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때

 

② 주택법 제41조제1항의 규정에 의한 투기과열지구(이하 "투기과열지구"라 한다)로 지정된 지역안에서의 주택재건축사업의 경우 제16조의 규정에 의한 조합설립인가후 당해 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매·증여 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항의 규정에 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우 그 양도자로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다. <신설 2003.12.31, 2005.3.18, 2009.2.6>
1. 세대원(세대주가 포함된 세대의 구성원을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 근무 또는 생업상의 사정이나 질병치료·취학·결혼으로 인하여 세대원 전원이 당해 사업구역이 위치하지 아니한 특별시·광역시·시 또는 군으로 이전하는 경우
2. 상속에 의하여 취득한 주택으로 세대원 전원이 이전하는 경우
3. 세대원 전원이 해외로 이주하거나 세대원 전원이 2년 이상의 기간동안 해외에 체류하고자 하는 경우
4. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우

 

③ 사업시행자는 제2항 각호외의 부분 본문의 규정에 의하여 조합설립인가후 당해 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자로서 조합원의 자격을 취득할 수 없는 자에 대하여는 제47조의 규정을 준용하여 현금으로 청산하여야 한다. <신설 2003.12.31, 2009.2.6>