정비사업이 누구를 위한 사업인지 논의하기 이전에 먼저 도시정비법이 지향하고 있는 바를 확인할 필요가 있다. 도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량해 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 것을 목적으로 제정된 법률이다.
같은 법률에서 규정하기를 정비사업은 도시기능을 회복하기 위해 정비기반시설을 정비하거나 주택 등을 개량하거하나 건설하는 사업이라고 하고 있다. 여기에서 정비사업의 성격을 규정하고 있는데 하나는 도시기능의 회복과 주거환경을 개선하는 것이다.
도시기능의 회복은 구체적으로 어떤 것을 말하는 것일까? 일반적으로 정비사업은 제대로 된 기반시설이 확보되지 않은 도시내의 노후 불량한 지역에서 실시하게 된다. 기반시설은 도로와 공원 그밖에 도시민이 생활하는 데 필요한 서비스를 제공하는 각종 공공의 시설 등을 포함한다고 볼 수 있다.
그중에서 가장 기본적인 것이 도로와 같은 교통시설일 것이다. 재개발사업의 대상이 되는 구역들은 제대로 된 도로망을 갖추지 못하고 있는 것이다. 이렇게 기본적인 기반시설이 확보되어 않은 지역에서 기반시설을 확충함으로서 도시기능을 회복할 수 있는 토대를 마련하게 되는 것이다.
그렇다면 도시내에서 도로와 같은 기반시설은 누가 설치하고 관리해야 하는 것일까? 그것은 두말할 필요도 없이 정부가 해야 하는 일이다. 비록 기반시설의 종류와 규모에 따라서 중앙정부와 지차체가 그 업무를 분담하고 있으나 본질적으로 기반시설의 설치와 관리는 정부의 몫인 것이다.
그렇기 때문에 재개발과 같은 정비사업을 하기 위해서는 우선적으로 기본적인 기반시설을 정부가 설치해야 하는 것이다. 하지만 국가와 지자체는 늘 예산이 부족해 필요한 기반시설의 확충에 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 이런 이유로 정비사업을 시행하는 조합과 조합원에게 기반시설을 설치하는 것을 조건으로 하여 재개발사업과 같은 정비사업을 허용하고 있는 것이다.
이렇게 기반시설이 확충되면, 주거환경을 개선하는 주택건설을 하게 된다. 기반시설의 설치에 필요한 비용을 충당하는 것은 사업시행자인 조합과 조합원이 주택을 건설해 일정부분 확보된 이익으로 하는 것이다. 국가와 지자체는 당연히 설치해야할 기반시설을 조합과 조합원에게 하도록 하고, 조합과 조합원은 그 비용의 일부를 주택을 건설해 얻게 되는 이익으로 충당하는 구조인 것이다.
이런 방식의 정비사업에서 마주치는 논란의 핵심은 정비사업이 누구의 이익을 위한 것이냐는 것이다. 조합과 조합원의 이익이 과도한 경우에는 순전히 개인의 이익을 도모하기 위해 하는 사업이라고 주장하게 된다.
반대로 조합과 조합원의 개인의 이익을 전혀 얻지 못하는 사업성을 보이는 경우에는 왜 국가와 지자체가 확보해야하는 기반시설의 설치를 힘없고 돈없는 서민들에게 전가하느냐는 민원이 발생하는 것이다. 어쩌면 이런 논란은 지금과 같은 정비사업 제도에서는 피할 수 없는 것인 숙명과도 같을지 모른다.
재개발과 같은 정비사업의 시행은 국가와 지자체 그리고 조합원인 토지등소유자의 모두의 이해관계가 충족돼야 가능하다. 국가는 노후한 주거지에서 만일에 있을 불상사를 사전에 예방해야 할 뿐만 아니라 도시가 정상적으로 작동하도록 해야 할 책임과 의무가 있다. 또한 국민에게 필요한 주택을 적정하게 공급해 국민들의 주거안정을 책임져야 한다.
지자체의 경우에도 시민의 안정과 쾌적한 생활이 가능하도록 기반시설을 확충하고 관리해야 할 책임과 의무가 있다. 그런데 이런 국가와 지자체의 역할을 수행하기 위해서는 많은 재정의 투자가 필요하다.
조합과 조합원의 입장에서 보면 정비사업을 통해서 쾌적한 주거공간을 마련할 수 있으며, 또한 주택건설을 통해 일정정도 재산상의 이익을 얻을 수 있다. 이런 범위 내에서 국가와 지자체의 재정적 부담을 대신하면서 사업을 시행할 수 있다면 이를 수용할 수 있는 것이다. 이렇게 조합과 조합원 그리고 지자체와 국가가 서로의 이익을 도모하면서 사업이 가능해야만 하는 것이 바로 정비사업이다.
그렇기 때문에 조합과 조합원의 사익만을 추구하는 것으로 간주하면서 정비사업을 매도하거나, 혹은 과도한 공공기여를 요구하는 것은 합리적이지 않다. 특정집단을 위한 사업이 아니라 우리 모두의 이익-공익과 사익을 적절히 조화를 이루면서 가능한 사업으로 만드는 것이 중요한 것이다.
