김호권 발행인 “지나친 재개발 공적부담, 원주민 정착 장애”
홍봉주 변호사 “뉴스테이 사업, 침체된 정비사업장 활로위해 지속돼야”
황금택 조합장 “HUG 분양보증 체계, 지방침체 부추겨”
이우진 세무사 “허점투성이 초과이익환수제 폐지 마땅”

문재인 대통령이 공약을 통해 공개한 부동산 정책의 한 축을 이루고 있는 것은 ‘도시재생’ 정책이다. 새 정부의 ‘도시재생 뉴딜 사업’은 기존 도시재생 정책으로 추진된 정비뿐 아니라 노후 주거지의 주택 개량과 재건축, 가로주택 정비사업에 생활편의 기반시설 설치 등도 포함된 일종의 주거환경개선 사업을 포함하고 있다.

반면 도시정비시장은 어두운 상황이다. 재건축사업장의 경우 올해 말로 유예가 종료되는 재건축 초과이익환수제 시행과 맞물려 폐지 또는 연기돼야한다는 업계의 목소리가 높아지고 있으며, 서울시가 시행중인 ‘공공지원제’ 등 각종 정비사업제도 역시 곳곳에서 허점이 드러나며 개선이 시급한 상황이다. 하우징헤럴드는 창간 13주년을 기념해 지난 22일 주택정비사업 전문가들을 초빙해 ‘새 정부의 도시정비사업 정책제언’이라는 주제로 좌담회를 개최했다. <편집자 주>

도시정비사업 주요 이슈와 정책 방향

1. 뉴스테이 연계형 정비사업 확대

▲김호권 발행인=문재인 정부 출범이후 이전 정부 주택정책의 대명사인 뉴스테이(기업형 임대주택)의 존폐 여부에 갑론을박이 이어지고 있다. 중산층을 타깃으로 한 주택정책인 만큼 높은 임대료로 인해 서민들의 주거비용을 상승시킬 우려가 있는 반면 뉴스테이 연계형 정비사업의 경우 오랜 기간 정체된 주택정비사업을 활성화시킬 수 있다는 장점이 존재한다. 이에 대한 견해는.

▲홍봉주 변호사=주택공급의 한정성이 존재한다는 측면에서 뉴스테이는 지속적으로 추진돼야 한다. 다만 사업성격에 따라 존폐 혹은 유지돼야 할 것으로 보인다. 뉴스테이 연계형 정비사업의 경우 사업성 문제로 어려움을 겪던 도시정비사업장이 활로를 찾을 수 있다는 점에서 유지돼야 할 것으로 보인다.

원도심 개발을 통해 낙후된 도심지역 전체에 활력을 불어넣을 수 있으며 조합 입장에서는 정비사업 시행에 필요한 사업비를 마련할 수 있고 지자체로부터 용적률 상향 등의 혜택을 받아 일반분양 주택을 더 많이 지을 수 있다. 또 일반분양 물량을 임대사업자에게 통매각하기 때문에 미분양 리스크가 없다는 것도 장점으로 꼽힌다.

다만 정부가 그린벨트와 같은 공적 자원을 촉진지구로 지정해 공급하는 뉴스테이는 ‘부자들을 위한’ 임대주택으로 변질되고 있어 폐지될 가능성이 높아 보인다.

▲박상훈 상무=뉴스테이 사업 초기 많은 건설사들이 새 먹거리 창출의 기회가 될 것이란 기대로 사업에 참여했지만 현재는 분위기가 사뭇 다르다. 낮은 공사비 책정 등으로 인해 일반적인 분양사업보다 수익성이 현저히 떨어진다고 판단하기 때문이다.

뉴스테이 연계형 정비사업의 대표적인 사업장인 송림초교 주거환경개선사업의 경우 동인천 역세권에 가까운 지역이지만 인적이 드물고 낙후돼 있어 사업에 참여하기가 쉽지 않은 곳이다. 이러한 곳을 활성화시키려면 임대든 일반분양이든 사업성이 담보가 돼야 한다. 따라서 일부 일반분양세대 매각을 통한 수익구조를 만들어 사업을 끌고 가는 방안이 필요하다.

2. 재건축 초과이익환수제

▲김호권 발행인=내년 재건축 초과이익환수제 부활을 앞두고 이를 폐지해야 한다는 업계의 목소리가 높아지고 있다. 초과이익환수제 시행으로 예상되는 문제점은 어떤 것들이 있나.

▲이우진 세무사=재건축 초과이익환수제는 주택가격 급등기였던 2006년에 주택가격안정을 위해 시작된 제도다. 그러나 지금은 그때와 시장상황이 맞지 않아 초과이익환수제가 부활할 경우 재건축 사업 중단으로 서민들의 주거안정이 침해받을 수 있다.

우선 미실현 이익에 부담금을 부과해 위헌 소지가 있는 제도다. 재건축부담금은 매매를 통한 양도소득에 대해 적용하는 것이 아니라 종료시점(준공인가일)과 사업개시시점(추진위 승인일)의 가격 차이를 대상으로 부담금을 부과하고 있기 때문이다.

▲황금택 조합장=재건축사업 과정에서 초과 이익이 발생했더라도 이는 장부상의 이익일 뿐 아직 처분한 것이 아니기 때문에 실제 이익이 발생한 것이 아니다. 장부상 초과이익이 발생해 부담금을 냈는데 나중에 실제 처분했을 때 이보다 집값이 떨어졌을 경우 어떻게 할 것인가? 즉 실제 수익이 발생하지 않았는데도 세금만 내는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 얘기다.

또한 재건축 아파트 보유로 인해 양도소득세를 납부하는데다 재건축 부담금까지 내야 하는 이중 과세 문제도 불거질 수 있다. 이렇듯 제도 자체에 많은 허점들을 내포하고 있어 초과이익환수제는 폐지 또는 합리적인 법 개정이 절실하다.

▲김점균 대표=잠실주공5단지의 경우 일반주거지역내 50층 재건축을 포기하고 서울시 도시계획위원회의 35층 지적 사항을 수용했다. 층수를 높여 사업이익을 높이는 것보다 연내 관리처분인가를 신청해 재건축 초과이익환수제를 피하는 게 낫다고 판단해서다.

하지만 자칫 초과이익환수제를 피할 수 없게 될 경우 집값 하락에 따른 손실은 물론 세금폭탄까지 맞을 가능성은 여전히 존재한다. 실제 강남 재건축 단지의 초과이익 규모는 수 억원에 육박할 것으로 추정된다. 집 팔아서 세금을 내야하는 웃지 못할 상황이 벌어질 수도 있다.

▲홍봉주 변호사=초과이익환수제는 조합원을 포함한 사업시행자의 수익창출을 위한 기간 및 비용부담 등 노력의 대가를 부정하는 제도다. 특히 이익을 거둔 사람과 세금을 내는 사람이 다른 사람일 수 있어 많은 혼란이 예상된다.

재건축 부담금은 최종적으로 재건축이 완료된 아파트를 소유한 사람에게 부과되기 때문이다. 극단적으로는 10년의 기간을 보유하더라도, 준공 직전에 매도할 경우 분담금 부담에서 벗어날 수 있기 때문에 많은 논란이 예상된다. 아울러 초과이익환수제 시행으로 재건축사업이 미뤄지거나 중단될 경우 도심주택 공급량이 줄어 이에 따른 집값 상승 문제도 우려된다. 

3. HUG 집단대출 규제

▲김호권 발행인=금융당국의 집단대출 옥죄기로 정비사업 조합들의 피해가 심각해지고 있다. 특히 집단대출을 받기 위해서는 주택도시보증공사(HUG)의 분양보증이 필요한데 이마저도 거부당하는 조합들이 속출하고 있다. HUG의 분양가 규제 강화 움직임과 현 분양보증 체계의 문제점에 대해 의견 부탁드린다.

▲황금택 조합장=우리 구역 이주비대출의 경우 다행히 집단대출 규제 강화 전 제2금융권을 통해 해결했지만 중도금대출의 경우 현재 애로가 많다. 최근 금융권에서 대출억제 기조가 만연한 가운데 분양을 앞둔 정비사업장의 경우 걱정이 많다. 중도금 대출이 이뤄지지 않으면 일반분양자들이 분양받기를 꺼려 조합이 미분양 리스크를 고스란히 떠안게 되기 때문이다.

우리 구역의 경우 HUG로부터 미분양 우려지역으로 편성돼 분양보증을 받기가 쉽지 않다. 인구수에 비해 분양세대 수가 많다는 것이 HUG측의 주장이다. 하지만 전주시의 경우 분양지역이 한 군데만 있는 것이 아니라 에코시티, 만성지구 법조타운, 효천지구 등에서 1년에 2만세대씩 분양이 이뤄지고 있다. 이중 1천400가구 규모에 기반시설이나 편의시설까지 다 갖춘 우리 구역도 똑같은 취급을 받고 있어 안 그래도 침체된 지방 주택시장을 더욱 침체되도록 만들려는 행위로 밖에 보이지 않는다.

따라서 HUG는 일방적인 분양가 규제에만 몰두하기보다 해당 지역을 실사파악하고 면밀하게 검토한 후 사업성이 좋은 곳은 사업이 잘 될 수 있도록 지원해주는 쪽으로 방향을 선회해야 할 것이다.

▲박상훈 상무=정부가 가계 대출 총량 규제 강화의 일환으로 집단대출 규제를 강화하자 건설사들은 중도금 대출 창구를 마련하지 못해 전전긍긍하고 있다. 연초 시중은행에 이어 최근 새마을금고와 신협 등 제2금융권까지 아파트 중도금 집단 대출을 거부하기 시작했기 때문이다. 미분양이 전혀 없는 건전한 사업장도 상황은 마찬가지다.

한국주택협회에 따르면 서울에서 대형 건설사가 분양해 계약률 100%를 달성한 3개 단지도 중도금 대출 은행을 아직 구하지 못했고, 은행 지점과 중도금 대출 가계약을 맺었는데 은행 본점에서 대출 거부를 통보해 사업이 중단되는 사례도 발생하고 있다.

집단 대출이 잘 되지 않을 경우 공사비로 쓰이는 중도금의 회수가 어려워 건설사의 유동성이 악화되고, 결국 협력업체 대금 지급 등에 문제가 생길 수 있다. 특히 사업 지연에 따른 이자 부담 등으로 조합원 등 실수요자에게까지 피해가 전가되고 있어 속히 집단대출 규제 완화가 필요하다.

▲이흥수 조합장=2015년부터 민간택지 분양에 대한 분양가상한제가 폐지됐음에도 불구하고 HUG에서는 일반분양가가 인근 분양가보다 110% 이상이면 고분양가로 판단해 분양 보증 승인을 해주지 않고 있다.

이는 사실 정부가 HUG를 이용해 분양가상한제를 시행하고 있다고 봐야한다. 특히 일반분양가가 낮아질 경우 사업주체인 조합원들의 분담금은 증가하고 이로 인한 차익은 일반분양자가 갖게 된다는 점을 우려할 만하다.

이같은 HUG의 분양보증 거절 사태를 막기 위해서는 속히 HUG의 분양보증 독점 시스템을 정리하고 민간 보증기업을 참여시켜 경쟁체제를 도입하는 것이 시급하다. 

4. 정비사업의 과도한 공적부담 개선방안

▲김호권 발행인=재개발사업에 대한 공적부담의 문제는 그동안 꾸준히 제기돼 왔다. 공공성 확보를 위한다는 명분으로 시행하는 공적부담 정책이 오히려 조합원의 분담금으로 이어져 정비구역의 원주민 재정착 장애 요인으로 작용하고 있다. 이에 대한 견해는.

▲김점균 대표=재개발사업의 경우 공공사업의 성격을 가졌다는 이유로 세입자손실보상, 영업손실보상 등 사업비를 의무적으로 부담해야 한다. 이는 열악한 정비기반시설의 국가적 책무를 사업시행자가 전액 부담하는 것으로 특히 기반시설부담 지원 등을 골자로 하는 ‘재정비촉진지구’내의 경우 법적상한용적률 적용은 제외됨에도 불구하고 기반시설 설치비용의 지원은 현실적으로 전무하다.

따라서 기반시설 설치의 국가적 부담책임이 현실화돼야 할 것으로 보이며, 임대주택 및 재건축소형주택 등의 매각가격도 현실화돼야 할 것으로 보인다.

▲이흥수 조합장=우선 임대주택 공사비 및 택지비 현실화가 필요하다. 현재 임대주택 공사비는 국토교통부에서 고시하는 공공건설임대주택 표준건축비로 매각하고 있다. 최근 표준건축비가 인상됐으나 아직까지 조합의 실제 공사비와는 차이가 있어 이를 반영해야 할 것이다.

임대주택 비율 조정도 필요하다. 현재 임대주택은 전체 세대수의 15%로 변경된 것으로 알고 있다. 하지만 실제 서울시에서 임대아파트의 수요가 그 정도 있는지 의문이다. 서울시 임대아파트 수요를 조사해 임대아파트 비율을 조정함으로써 조합원의 분담금을 낮춘다면 영세조합원의 정착률도 높아질 것으로 기대된다.

김점균 대표 "공공지원제, 정비사업 정체요인 1순위"

이흥수 조합장 "지역·특색·상황 따라 층수제한 차별화 해야" 

박상훈 상무 "공동사업시행 방식은 건설사에만 피해 전가"

 

서울시가 추진하고 있는 정비사업 현안

1. 공공지원제도의 문제점

▲김호권 발행인=정비사업의 주요 결정을 합리적이고 투명하게 진행하기 위해 도입된 서울시 공공지원제도의 허점이 곳곳에서 드러나고 있다. 현 공공지원제도의 문제점과 개선돼야 할 부분에 대해 말씀해 달라.

▲이흥수 조합장=서울시가 공공지원제 하에 공공융자금을 지원한다고는 하지만, 실효성이 없는 제도로 전락했다. 융자를 받기 위한 요건이 매우 까다롭고 금액 또한 적기 때문이다.

더욱이 최근에는 신용대출의 경우 정비사업 건축연면적을 기준으로 한도범위를 설정해 융자금을 지원함에 따라 해당 융자금으로만 시공자 선정단계까지 사업을 진행하기에는 많은 어려움이 따른다. 실제 구역 면적이 작은 조합의 경우 해당 융자금으로 정비업체, 설계자, 조합설립동의서 징구 비용, 총회 비용, 운영비 등에 사용하고 나면 금세 바닥나 시공자 선정시까지 자금이 부족하다.

따라서 서울시는 단순히 연면적에 따른 융자금 차등 지급이 아닌 서울시 정비사업 현장을 모니터링 해 실제 필요비용을 파악한 후 융자금을 지원해야 할 것이다.

신용 융자에 대한 3.5%의 이율도 과도하게 높다. 이는 서울시가 정비사업조합을 상대로‘이자놀이’를 하는 것과 다름없다. 시공자 선정시기를 사업시행인가로 늦춰 시공자의 자금 지원시기를 늦췄다면 이에 따라 조합원들의 부담을 줄일 수 있도록 이자 또한 낮춰야 한다고 판단된다.

▲홍봉주 변호사=올해 1월부터 사전협의체 구성 및 운영과 관련한 서울시 도시 및 주거환경정비 조례가 시행됐다. 주거세입자의 손실보상액 및 상가세입자의 영업보상액을 조정해야 한다는 것이다. 관계법령에서 지급기준 및 금액이 명분화돼 있음에도 불구하고 이를 협의 대상으로 정한 것은 이치에 맞지 않다. 특히 세입자와의 분쟁 발생을 오히려 키우는 측면이 있어 해당 내용은 삭제돼야 할 것이다.

▲김점균 대표=공공지원제도의 도입 취지에 대해서는 그 누구도 부정할 수 없다. 그러나 이 제도의 적용 과정에서 많은 문제가 일고 있다.

공공지원제도의 가장 큰 병폐로 지적되는 것이 시공자 선정 시기다. 시는 시공자 선정을 사업시행인가 이후로 늦춤으로써 공정성과 투명성을 보장해 민원이나 갈등 없이 사업의 진행 속도를 빠르게 하겠다고 공언했다. 하지만 결과는 정반대다. 자금조달의 시기를 사업시행인가 이후로 미룸으로써 오히려 사업 진행이 늦어지고 있는 게 현실이다.

시공사 선정절차만 보더라도 입찰준비 과정부터 선정까지 반년 이상 걸리는 사례가 속출하고 있다. 특히 구역의 규모, 사업단계, 갈등유형 등 구역별 특성에 대한 고려 없이 예산·회계규정, 업무규정, 선거관리규정, 사업시기 조정, 사전협의체 운영 등 획일적인 규제만으로 통제하고자 하는 역기능이 부각되고 있으며, 이에 따라 해당 구역별로 필요한 민원해결 및 사업성 개선 등의 역할은 미미한 실정이다.

개선 방안으로는 사업의 투명성과 공정성 유도를 위한 기능은 유지하되 획일적인 규제가 아닌 구역별 특성에 맞는 공공지원자의 판단범위가 확대돼야 할 것이다. 또한 주요 민원의 근원인 사업성 개선을 위한 기능 및 공공지원자의 위임범위를 확대시키는 방안이 요구된다.

▲박상훈 상무=서울시의 공공지원제가 적용되는 정비사업장은 시공자를 ‘사업시행인가 이후’에야 선정할 수 있지만, 시공자와 조합이 공동으로 사업을 추진하는 공동사업시행 방식에서는 이보다 빠른 ‘건축심의 이후’ 시공자 선정이 가능하다. 따라서 내년 초과이익환수제 적용을 피하기 위해 강남권을 중심으로 공동사업시행 방식 전환을 검토 중인 사업장들도 늘고 있는 것으로 안다.

하지만 공동사업시행 방식은 시공자에게 불리한 독소조항이 많다. 이 사업방식은 시공자와 조합이 이익과 책임을 공유해야 하는데 건설사 입장에서는 공사비 증액도 제한적이고, 미분양 발생 시 모든 책임을 떠안아야 해 사실상 ‘지분제 사업’과 다름없다. 조합 입장에서도 자신들의 이익을 건설사에게 빼앗긴다는 인식이 자리 잡기 쉽기 때문에 사업추진이 원활하지는 않을 것으로 보인다.

타 지역과 달리 사업성이 좋은 강남지역의 경우 공공지원제가 필요 없다. 내버려두어도 사업이 알아서 잘 진행되기 때문이다. 따라서 시는 정체되고 있는 정비사업장을 중심으로 이곳에 실질적인 도움을 줄 수 있는 공공지원제 운영 및 시스템을 정착해 나아가는 것이 시급해 보인다.

2. 한강변 아파트 층수 규제

"한강변·도심권 35층 획일적 규제... 되례 서울경관 해친다"

▲김호권 발행인=서울시의‘2030 서울플랜’에 따르면 서울 지역의 신축 아파트의 경우, 용도지역에 상관없이 일률적으로 35층 이하로 건축해야 한다고 규정하고 있다. 이로 인한 문제점은.

▲이우진 세무사=서울시의 도시기본계획의 아파트 층수 규제는 주거환경을 악화시킬 뿐만 아니라 법을 월권하는 행위다. 서울시 도시기본계획의 아파트 층수 규제는 사회적 공론화가 부족한 상태에서 결정됐기 때문이다. 서울시 정책대로 층수가 제한될 경우 도시경관 저해와 주민 삶의 질 저하, 민원 폭등 등 많은 문제가 발생할 우려가 높다.

따라서 서울시는 획일적인 층수 규제보다는 평균 층수 규제에 초점을 맞춰야 한다. 현재 규정된 35층 이하 주택에 대한 일괄적인 규제는 한강변과 도심권에 35층 높이의 획일적인 아파트만 들어서 오히려 경관이 훼손될 수 있다. 홍콩의 경우 같은 높이의 건축물은 찾아보기 힘들다. 건물 신축시 인접해 있는 건물높이와 비슷한 경우 오히려 정부로부터 도시 미관을 해친다는 이유로 건축 허가가 안 나기 때문이다.

▲이흥수 조합장=성수지구는 2009년 제1종지구단위계획구역결정 및 2011년 2월 제1종지구단위계획 변경결정 및 정비구역지정고시에서 최고층수 50층으로 결정된 바 있어 그 이후 결정된 ‘2030서울플랜’ 및 ‘한강변 관리기본계획’을 적용받고 있진 않고 있다. 하지만 한강변 최고 건립 층수를 35층으로 제한하는 서울시의 행위는 획일적인 아파트 건립으로 인해 도시미관을 해칠 우려가 있다. 서울 경관 및 서울의 경쟁력을 위해서라도 지역 및 특색에 따라 층수 조정이 필요하다고 판단된다.

▲김점균 대표= 최고 층수 35층으로 규제하게 되면 도시의 스카이라인이 사라지게 된다. 과거 5층 또는 15층 아파트가 한강변을 병풍처럼 감쌌듯 35층 아파트가 똑같은 현상을 되풀이하게 될 것이다.

아울러 재개발사업의 경우 층수기준이 탄력적으로 허용돼야 할 것으로 보인다. 재개발구역은 영세소유자, 토착민 등이 대다수여서 정비사업 이후 원주민들이 정착하고 살 수 있도록 용적률을 반영한 층수기준을 마련할 필요가 있다.

최고 층수를 규제하기 보다는 평균 층수로 규제하는 것이 맞다. 이렇게 하더라도 용적률이 정해져 있기 때문에 무분별한 건축은 어려운 게 현실이다. 평균 층수로 규제하게 되면 건폐율이 낮아져 주거 환경이 쾌적해짐은 물론 스카이라인도 다양하게 전개돼 도시의 경쟁력을 높일 수 있다.