주택정책의 핵심은 국민이 원하는 양질의 주택을 적정한 가격에 공급하는 것이다.
그런데 이러한 기본 목표가 당시의 정책입안자의 판단착오나 시대상황에 따라 우선 순위에서 밀리게 됨으로써 최종적인 목표가 실종되거나 변질되어 국민이 원하는 주택이 공급되지 못하고 이로 인해 정부정책에 심각한 불신을 초래하기도 한다.
통상 정부의 정책(force at work)은 시장의 수요와 공급에 우선한다고 한다. 왜냐하면 정책이 수요와 공급을 조절할 수 있기 때문인데, 이러한 정부정책이 시장친화적인 경우엔 조화롭게 진행되지만, 그렇지 않은 경우에는 많은 부작용을 초래하게 된다.
정부정책은 공급측면에서 신규주택에 대한 가격정책과 공급수단(공공택지 및 용적률) 조정정책, 수요측면에서는 조세정책과 금리정책을 통해 시장에 개입해 왔다.

 

♣정부의 가격정책
5공화국(1980~1987)은 집권초기부터 부동산과 물가상승으로 인한 국가경제의 위기상황을 안고 출발함에 따라 강력한 가격통제 정책을 시행했다.
즉 주택가격은 입지여건이나 품질에 관계없이 국민주택규모 이하는 평당 126만8천원 이하, 국민주택규모 초과는 평당 134만원 이하에 공급하도록 했다.
일반주거지역의 용적률은 통상 200% 수준이었다. 이러한 가격정책에 따라 집권초기에 주택가격의 안정을 이룰 수 있었으나 1985년 이후부터 서울지역은 지가 및 건축비 상승으로 정부가 정한 분양가로는 주택을 공급할 수 없게 되었다.
이처럼 공급이 급격히 줄어든 상황에서 1987년부터 시작된 3저 호황으로 엄청난 경상수지 흑자가 발생하고, 이로 인해 국민소득이 높아지고 양질의 주거에 대한 국민들의 욕구가 높아짐에 따라 서울 올림픽 무렵엔 부동산 가격이 폭발적으로 상승했다. 이 시기 전세금을 올려주지 못한 가장들의 자살소식이 매일 사회면을 장식하는 상황이었다.
5공화국 기간 동안 주택보급률은 71%에서 69%로 하락했다. 이러한 상황에서 출발한 6공화국(1988~1992)의 위기대응 방안은 획기적인 공급확대 정책이었다.
도시 외곽에서는 5개 신도시를 통해 정부가 직접 대규모 택지를 공급했고, 도시 내에서는 일반주거지역의 용적률을 400%까지 확대했다. 또한 가격정책을 기존의 가격직접통제 정책에서 분양가를 토지가격에 연동하게 하는 원가연동제(토지비＋표준건축비)로 전환했다.
이러한 정부정책에 따라 서울 도심 및 외곽지역에 많은 주택이 공급되었고 부동산 폭등세는 진정되었다. 6공화국 시기 주택보급률은 69%에서 76%로 증가하였다. 이후 문민정부(1993~1997)는 6공화국의 가격정책과 주택공급정책 기조를 유지하면서 주거환경의 질을 감안하여 일반주거지역의 용적률을 300% 수준으로 하향조정했다. 
전임 정부의 획기적인 부동산 공급확대 정책에 힘입어 문민정부 집권기간 동안 부동산은 전반적으로 하향 안정수준을 유지했다. 6공화국 시기 주택보급률은 76%에서 92%로 증가했다.
국민의 정부(1998~2002)시기 부동산 시장은 드라마틱하게 움직였다. IMF 직후 부동산 가격은 급격히 하락했다. 이러한 부동산 시장을 감안하여 정부는 1998년부터 원가연동제를 완전 폐지하고 분양가를 자율화했으며, 용도지역의 종세분화 정책 도입에 따라 일반주거지역의 용적률은 250% 이하로 강화되었다.
2001년에는 신규아파트 매입시 취득세 및 양도세 감면 등 대대적인 건설경기 부양책을 실시했다.이러한 부동산정책에 따라 부동산가격은 짧은 기간내에 IMF 이전 가격을 회복하고 집권 후반기에는 가격이 급등하기 시작했다. 국민의 정부 시기 주택보급률은 92%에서 101%로 증가했다.
국민의 정부 후반기 시작한 부동산 가격의 상승은 전 세계적인 저금리와 주택가격 상승추세에 따라 참여정부(1998~2002)가 들어선 시점에서는 폭등세로 발전했다. 이러한 부동산 가격 상승에 대한 정부의 대응방안은 주로 수요억제 정책이었다. 그러나 획기적인 공급확대나 금리를 대폭 올릴 수 없는 상황에서 수요억제 정책은 한계가 있을 수밖에 없었다.
더군다나 그러한 수요억제 정책마저도 정책담당자의 부침에 따라 오락가락하게 되어 시장은 이러한 정책마저도 신뢰하지 않게 되었다.
당시 시행된 부동산 수요억제 정책을 보면 재건축·재개발 억제(재건축초과이익 환수, 기반시설부담금 부과, 시공사 선정시기 제한, 용적률 및 층수 제한, 재건축조합원 지위 양도 금지), 양도소득세 강화, 종합부동산세 신설, 대출시 DTI·LTV 적용 등이 있다. 이처럼 참여정부 5년간 수많은 부동산대책이 발표되었지만 가격은 폭등세를 이어갔다.
참여정부 시기 주택보급률은 101%에서 107%로 증가했으나, 아파트가격 상승의 진원지인 서울 강남지역은 1990년 이후 이렇다 할 아파트 공급이 거의 없었다는 점을 감안해야 할 것이다.
다행히 참여정부 말기에 와서 전 세계적인 금리 상승과 이에 따른 주택가격 하락, 그리고 정부의 강력한 수요 봉쇄정책에 힘입어 주택가격은 진정되었지만, 근본적으로 국민이 원하는 양질의 주택이 충분히 공급되지 않은 상태에서 부동산시장은 불안정한 상황이 계속 되고 있다.

 

♣부동산정책 방향
무엇보다도 공급이 이루어져야 한다. 수십년 동안 정부정책과 이에 대한 시장의 반응을 통해 알 수 있는 것은 가격은 기본적으로 수요와 공급원칙에 따라 움직인다는 것이며 정부정책은 이러한 기본원리에 입각해서 시행되어야 한다는 것이다.
중요한 것은 수요와 공급 중에서도, 좋은 집에 살고자 하는 국민의 소망을 억제하는 정책보다는 국민이 원하는 양질의 주택을 공급하는 정책이 우선돼야 한다는 것이다.
공급을 늘리기 위해서는 국민이 원하는 곳에 원하는 수준의 주택을 공급해야 하는데 여러 가지 방법이 있겠지만 가장 확실한 방안은 서울 및 수도권, 특히 강남지역에서 주택공급을 확대하는 것이다. 이를 위해서는 기존의 중고주택을 철거하고 새로운 아파트를 공급할 수 있는 재건축을 활성화시켜야 한다.
현재 강남지역(서초, 송파, 강동지역 포함)은 2006년부터 시작된 저밀도지구 재건축아파트 입주 물량에 힘입어 매매가격 및 전세가격이 안정세를 보이고 있다. 하지만 2008~2009년까지 저밀도지구 재건축아파트의 입주가 완료되면 강남지역 신규주택 공급은 상당기간 공백상태를 맞게 된다.
현재 강남지역에서 신규로 공급 가능한 택지는 개포동, 고덕동, 둔촌동, 가락동 택지개발지구 재건축아파트들이다.
문제는 이러한 택지개발지구의 신규 가용택지가 과거 강남의 저밀도아파트 지구의 개발면적 약 342만5천㎡(청담도곡 61만9천㎡, 반포 112만3천㎡, 잠실 137만9천㎡, 암사 30만4천㎡) 보다 적은 300만4천㎡(개포 75만2천㎡, 가락 38만6천㎡, 둔촌 90만5천㎡, 고덕 96만㎡) 수준이라는 것이다.
뿐만 아니라 저밀도지구 평균용적률 275%에 비해 택지개발지구의 평균용적률은 약 200%에 불과해 실제 공급가능한 주택수는 저밀도지구에 비해 64% 수준에 못미치는데, 이것마저도 현재 여러 가지 규제에 묶여 진행이 되지 않고 있다는 것이다.
이러한 상황이 지속되면 조만간 강남의 아파트가격은 저밀도지구 아파트 입주가 완료된 후 다시 한번 폭등할 수 있다.
따라서 강남의 저층 택지개발지구 아파트 재건축을 우선적으로 신속하게 추진하되 점차적으로 강남지역의 노후화된 중층아파트나 단독주택지를 재건축용지로 활용할 필요가 있다.
그런데 현재 강남지역에서 재건축이 가능한데도 불구하고 여러 가지 이유로 사업이 추진되지 않고 있는 저층아파트들이 많다.
정부의 각종 규제로 사업이 진행되지 않고 있는 것인데, 해당 재건축 주민이 요구하는 공통점은 첫째 층수제한 해제, 둘째 소형평형의무비율 해제, 셋째 가능한 한의 용적률 상향조정 등이다.
이러한 요구 조건은 물론 조합원 개개인의 사업이익을 위한 것이다. 하지만 이러한 사항이 부동산시장 메커니즘에서 최종적으로는 시장참여자들이 원하는 것이라는 점을 이해한다면, 이러한 요구조건을 충족시켜 주고 대신 추가로 발생하는 이익에 대해서는 1차로 재건축초과이익환수에 관한 법에 따라 이익을 회수하고, 2차로는 법인세율에 따라 사업의 이익을 환수하는 것이 주택공급 차원에서, 세수확대 차원에서, 그리고 국민이 원하는 것을 충족시켜준다는 차원에서 타당한 방법이 될 것이다.
참고로, 현재 강남지역에서 주택공급을 위해 1차적으로 활용 가능한 저밀도아파트 단지의 면적이 300만4천㎡인데 이 지역의 용적률을 현재 200%수준에서 과거 저밀도지구 용적률 275% 수준으로 상향 조정한다고 하면, 공급면적 110㎡규모 아파트 2만세대를 추가로 공급할 수 있다.
이는 판교신도시 2만3천세대에 버금가는 규모로써, 판교신도시 건설에 따른 토지보상비 2조5천억원과 엄청난 금액의 도시기반시설 조성비를 절감할 수 있는 효과가 있다.
물론 당장 용적률을 275% 수준으로 올리는 것은 현실적으로 무리가 있을지 모르나 중장기적인 차원에서 적극 검토돼야 할 것이다.
이처럼 용적률이 상향 조정될 경우 주거의 질이 떨어진다는 주장이 있을 수 있는데, 실제 저밀도지구 아파트로써 용적률 275%로 재건축된 잠실이나 청담·도곡지구 아파트단지 입주민들은 주거환경에 비교적 만족하고 있다는 점을 주목해야 할 것이다.
여기서 한 가지 우리가 실제 검증해 보아야 할 점은 쾌적한 주거환경을 유지하면서 공급을 늘릴 수 있는 용적률은 과연 어느 정도 수준인가 이다.
설계전문가들의 의견을 종합해 보면 대지면적이 약 1만평 이상일 경우에는 용적률 250% 수준까지는 어느 정도 쾌적한 주거환경을 유지하면서 공급을 늘릴 수 있다는 것이다.

 

♣예상되는 부작용
주택공급 차원에서 이러한 방안에는 동의하지만 각론에서는 반대를 하는 사람들이 많다. 가장 주된 이유는 재건축, 재개발을 완화할 경우 부동산 투기를 촉발하게 될 것이라는 것이다.
하지만 이런 이유로 새로운 주택의 공급을 미루게 되면 결국 시장원리에 따라 언젠가는 가격이 폭등하게 될 것이다.
따라서 부동산가격의 안정을 토대로 공급을 확대하는 정책이 필요한데, 부동산가격의 안정을 위해서는 몇 가지 안전장치를 유지하면서 개발하는 전략이 필요하다.
우선 수요억제 정책이 상당기간 유지되어야 한다. 이미 시행되고 있는 규제 정책 중 종부세, 양도소득세, 대출시 DTI·LTV 적용, 재건축초과이익 환수, 재건축조합원 지위 양도 금지 등은 현재의 강도를 유지하되, 필요할 경우 서울·수도권지역만 규제를 유지하는 것도 검토할 수 있을 것이다.
둘째, 분양가상한제 등 가격정책도 상당기간 유지될 것이라는 전망이 나올 수 있도록 시장에 보내는 시그널이 일관되게 유지되어야 한다.
셋째, 시장 참여자들에게 부동산이 항상 오르기만 할 수 있는 것은 아니며, 폭탄 돌리기 머니게임에 참여했을 때 내 앞에서 폭탄이 터질 수 있다는 것을 인식시켜야 한다.
또한 정부의 재건축 규제 완화가 있는 사람들을 위한 정책이 아니라, 집값을 안정시키기 위해 공급을 늘리려는 정책이라는 점, 따라서 향후 공급이 늘어나게 되면 집값이 안정될 것이라는 점을 홍보할 필요가 있다.
1990년대 일본이나 최근 미국 서브프라임사태를 사례로 제시하면서 머니게임은 분명 끝이 있다는 점, 정부는 부동산가격 안정에 강한 의지를 가지고 있으며 재건축, 재개발을 통해 공급이 늘어나면 전반적으로 부동산가격이 안정될 것이라는 점을 국민에게 직접 설명하는 방법도 좋을 것이다.

 

♣발상의 전환 필요
재건축·재개발사업은 부동산 정책 입안자들에게 뜨거운 감자임에 틀림이 없다.
과거 정부는 재건축부문이 부동산가격 상승의 진원지라고 생각해서 모든 규제를 총동원해 틀어막았다.
가장 좋은 입지조건을 가지고 있는, 그래서 개발효과가 가장 클 수밖에 없는 땅에 무차별적인 규제를 가함으로 가치를 훼손하는 방식으로 부동산을 가격을 통제하려고 했다.
용적률 상향 문제는 거의 금기시 되었고, 최근에는 이해 당사자인 재건축·재개발 조합에서도 용적률은 거의 포기하고 있는 것처럼 보인다.
그러나 앞서 살펴봤던 대로 주택가격 또한 수요와 공급에 따라 가격이 결정되는 시장 메커니즘에 따라 움직인다는 점에서 그러한 정부정책은 미봉책에 불과한 것이다.
호랑이를 만난 할머니가 잡아먹히지 않기 위해서 호랑이에게 조금씩 양보하다가 결국엔 다 먹히고 만다는 속담이 있다.
문제의 핵심을 애써 외면하고 미봉책으로만 일관하다가 결국 그 문제에 매몰돼 버릴 것인지, 아니면 문제의 핵심을 응시하고 정면으로 해결할 것인지에 대한 정책결정자의 선택이 필요한 시점이다.