국토해양부는 지난 6월 13일부터 7월 3일까지 〈도시 및 주거환경정비법〉 시행령 및 시행규칙 개정안을 입법예고했다. 입법예고안의 기본내용은 절차의 간소화이다.

 

 

조합설립을 위해서는 〈도정법〉 시행령 제26조 각호 사항을 대상으로 토지등소유자 4분의 3이상의 동의를 얻어야 한다. 동의 받은 사항은 장차 정비사업의 기본적인 내용을 이루게 되고 사업시행자인 조합의 시행권을 제한한다. 따라서 조합이 동의 받은 사항과 다른 내용으로 사업을 시행하기 위해서는 토지등소유자 4분의 3이상의 동의를 다시 얻어야 한다.

 

그러나 조합이 구성되지도 않은 초기 단계에 확정적인 설계나 전체사업비, 이를 전제로 한 개별 조합원이 부담해야할 분담금을 확정적으로 정하는 것은 불가능하다.

 

〈주택건설촉진법〉 당시 재건축사업은 건설업체와 공동시행방식이었고 현재는 사업시행인가 이후에 시공자를 선정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면 전체적인 사업의 윤곽이 잡히는 시점은 더욱 늦다. 초기에 확정할 수 없는 내용에 대해 무리하게 동의를 받게 되면 이는 차후 분쟁의 씨앗이 된다.

 

반면, 동의의 대상이 너무 추상적이어서 동의의 내용을 통해 장차 사업진행시 어떤 형태로 권리의무를 분담하게 되는지 전혀 알 수 없다면 이 또한 문제일 것이다. 토지등소유자가 조합설립에 동의하는 일차적 의미는 사업진행에 대한 찬성에 있겠지만, 그러한 결정에 이르게 된 것은 바로 동의의 대상에 대한 긍정적 판단에 근거하기 때문이다.

 

최근 법원은 조합설립 동의의 내용 중 ‘비용의 분담에 관한 사항’이 구체적이지 못하다는 이유로 무효라는 판결을 여러 차례 한바 있으며, 최근에는 이러한 취지의 대법원 판례도 있었다.

 

이러한 판례는 토지등소유자에게 사업추진 여부가 어떤 영향을 미치는지에 대한 충분한 자료가 제공되지 않은 상태에서 이루어진 것이므로 동의에 중대한 하자가 있다고 판단한 것으로 보인다. 판례는 과거 판례의 내용을 그대로 답습하고 있으나 요구하는 구체성의 정도가 너무 높다는 점에서 문제가 있어 보인다.

 

입법예고안은 현재 추진위원회 운영규정에 포함되어 있는 조합설립을 위한 동의서를 시행령 별표로 규정하여 법규적 효력을 명확히 하였고(시행규칙 별지), 건설되는 건축물의 설계의 개요 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액을 경미한 변경사항으로 규정하였다(시행령 제27조). 초기에 조합이 사업의 개요를 확정지어야 하는 부담을 경감하기 위한 조치이다.

 

비용분담에 관한 기준은 개별 조합에서 달리 정할 수 있으나, 최소한 조합원이 어떠한 기준으로 사업비용을 부담하게 되는지에 대한 분담액의 산출 기준을 정함으로써 분쟁의 소지를 줄일 수 있을 것이다.

 

유효한 동의서가 되기 위해 정해야 하는 분담액의 산출기준을 동의서 양식에 직접 규정하자는 의견도 있었다.

 

그러나 개별 조합에서 비용의 분담을 어떠한 형태로 할지는 전적으로 토지등소유자의 의사에 달려 있고, 법령에서 너무 구체적인 기준을 제시하여 그에 따를 수밖에 없게 되는 것은 과도한 사적 자치의 제한으로 개별 정비사업의 창의성을 발휘하는데 제한이 된다는 의견도 있었다. 현재 입법예고안은 비용분담 기준에 관해 종래 동의서의 내용을 그대로 규정하고 주를 달아두는 형태로 작성되어 있다.

 

개별 조합은 차후 관리처분계획 수립시 어떠한 기준을 통해 확정할 것인지에 관해 보다 구체적인 기준을 제시함으로써 분쟁의 소지를 미연에 방지할 수 있을 것으로 본다.

 

 

입법예고안은 절차 간소화를 위해 각 단계별 경미한 사항의 범위를 확대하고 있다. 기본계획 및 정비계획, 조합설립인가, 정관, 사업시행인가의 각 경미한 변경의 내용을 확대한 것이다.

 

첫째, 입법예고안은 앞서 살핀바와 같이 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요’ 및 ‘신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’을 조합설립인가 내용의 경미한 변경사항으로 규정하여 신고를 통해 변경할 수 있도록 규정하였다(시행령 제27조).

 

‘건설되는 건축물의 설계의 개요’ 및 ‘신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’은 개략적인 내용으로 동의 받을 수밖에 없어 향후 사업을 추진함에 있어 어느 정도 변경은 불가피하다. 따라서 필연적으로 뒤따를 변경에 대해 개방적으로 규정한 것이다.

 

다만 차후 변경이 불가피하다고 하더라도 동의 받은 사항에 대하여 아무런 구속력을 두지 않고 향후 사정변화에 전적으로 맡기는 것은 토지등소유자의 동의를 무의미하게 만들 수 있다. 따라서 그 변경에 있어 토지등소유자 4분의 3이상의 동의 대신 총회 의결을 거치도록 규정한 것이다. 조합원 업무를 신속히 처리하기 위해서는 사업시행계획서, 관리처분계획서를 작성 시 조합설립인가의 내용을 변경할 필요가 있을 경우 총회에 조합설립인가의 내용을 변경하는 안건을 함께 상정하여 처리하면 될 것이다.

 

둘째, 정관의 경미한 변경사항의 범위를 확대하였다(시행령 제32조). 경미한 사항으로 규정할 경우 토지등소유자의 동의 대신 총회의결을 통해 정관을 변경할 수 있다.

 

조합정관은 시행령 제26조제1항제5호에 규정된 내용으로 토지등소유자 4분의 3이상의 동의를 얻는 대상이므로 그 변경 또한 최소한 4분의 3이상의 동의가 있어야 한다는 의견도 있다.

 

그러나 정관에는 중요도가 낮은 내용도 많이 포함되어 있고, 그러한 내용이 변경될 필요가 있을 때마다 4분의 3이상의 동의를 얻는 것은 불가능하다. 이러한 판단으로 인해 현행 법 제20조제3항 및 시행령 제32조는 법 제16조에 불구하고 그 변경절차를 완화하고 있는 것이다. 이러한 〈도정법〉의 태도는 합리적으로 보인다. 다만 조합정관에 포함된 내용이 시행령 제26조 각호 사항에 포함된 내용인 경우 그 변경 절차는 해당 절차에 따라야 함은 물론이다.

 

셋째, 사업시행인가의 경미한 변경사항의 내용도 확대하였다(시행령 제38조). 경미한 변경사항에 해당될 경우 토지등소유자의 동의 및 변경인가 없이 신고만으로 변경할 수 있게 된다.

 

우선 관리처분계획의 인가에 따라 변경되는 정비사업비의 변경을 경미한 사항으로 규정하였다(제1호). 이는 사업비가 사업시행인가 단계에 완전히 확정 될 수 없고, 또한 종국적으로 확정되는 단계가 관리처분 단계이기 때문이다. 별다른 문제가 없을 것으로 보인다.

 

또한, 제4호의 규정의 경우 현행 “4. 세대수 또는 세대당 단위규모(공용면적을 제외한다)를 변경하지 아니하는 범위안에서 내부구조의 위치 또는 면적을 변경하는 때”에서 입법예고안은 “4. 세대수 또는 세대당 주택공급면적을 변경하지 아니하는 범위안에서 내부구조의 위치 또는 면적을 변경하는 때(사업시행인가를 얻은 면적의 10퍼센트 범위안에서의 변경에 한한다)”로 변경됐다.

 

현행 규정에서의 ‘단위규모(공용면적을 제외한다)’를 ‘주택공급면적’으로 변경한 것이다. 현행 규정에서의 단위규모에 관해서는 용어 정의가 없는 상황이다. 괄호의 내용을 종합적으로 해석할 경우 ‘단위규모’는 ‘주거전용 면적’으로 해석될 소지가 크지만, 해석이 분분하고 이를 둘러싸고 분쟁도 여러 건 있었다.

 

입법예고안은 〈주택법〉에 있어 경미한 변경에 관한 조문을 그대로 따온 것이다. ‘주택공급면적’에는 주거전용면적 뿐만아니라 공용면적까지 포함된다. 결론적으로 말하면 현행 법률 상 내부구조의 위치 또는 면적의 변경이 있는 경우 주거전용면적의 변경이 없는 경우만 경미한 변경으로 해석되어 〈주택법〉에 비해 그 범위가 좁게 해석될 소지가 있었으나, 입법예고안은 주택공급면적(공용면적을 포함)의 변경이 없는 경우라면 경미한 변경으로 처리할 수 있도록 변경하여 〈주택법〉과 일치시킨 것이다.

 

 

현행 규정에 따르면 정비사업전문관리업자의 선정은 추진위원회 운영규정에 따라 경쟁입찰의 방법에 따르도록 규정되어 있다. 이에 더해 시행령 제23조에서는 정비사업전문관리업자의 선정을 토지등소유자의 동의사항으로 규정하고 있어 다소 모순을 보인다. 따라서 입법예고안은 경쟁입찰에 따라 정비사업전문관리업자가 선정된 경우 그로써 선정절차를 모두 마칠 수 있도록 토지등소유자 동의사항에서 정비사업전문관리업자의 선정을 제외한 것이다(시행령 제23조제2호 가목).

 

또 개략적인 사업시행계획서의 작성 또한 토지등소유자의 동의사항에서 생략하였다(시행령 제23조제2호 나목). 현행 규정상 개략적인 사업시행계획서의 작성은 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 과반수의 동의가 필요한 사항이다. 개략적인 사업시행계획서를 작성하는 이유는 토지등소유자의 동의를 이끌어 내기 위해서다. 토지등소유자는 개략적인 사업시행계획서를 보고 조합설립에 동의할 지 여부를 결정하게 되는 것이다.

 

따라서 사업시행계획서의 내용에 대해서는 곧 전체 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻게 된다는 것이다. 그런데 이에 앞서 별도로 동의를 얻게 하는 것은 불필요하고, 중복된 동의절차로 보인다. 시행령 제23조의 동의는 인감증명을 첨부한 서면동의인 점에 비추어 보면 그 절차는 더욱 번거로워 보인다.

 

 

입법예고안은 단독주택 재건축사업의 관리처분기준 및 정비계획수립권한의 일부를 시ㆍ도 조례에 위임하고 있다.

 

첫째, 단독주택 재건축사업의 관리처분기준을 시ㆍ도 조례에 위임하였다(시행령 제52조제2항제1호단서). 재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우 현행 시행령 제52조제1항제3호의 규정에 따라 관리처분기준을 시ㆍ도 조례로 별도로 정하고 있음에도 불구하고 단독주택 재건축사업은 제외돼 있었다.

 

그러나 단독주택 재건축의 경우에도 재개발사업과 마찬가지로 지역의 특성에 따라 관리처분 기준을 정하여야 할 사정이 크다는 점에서 관리처분기준을 시ㆍ도 조례에 위임하게 되었다. 다만 조례로 정할 수 있는 관리처분의 기준은 법령이 정한 범위내로 제한되기 때문애 토지등소유자의 정의와 같이 법이 정하고 있는 사항은 별도로 정할 수 없게 된다.

 

이에 따라 시ㆍ도 조례가 추가적으로 개정될 경우 재개발사업에 한하여 적용되던 다가구주택에 대한 경과조치(서울시 조례 부칙 7조), 지분쪼개기 방지를 위한 조치(서울시 조례 제24조) 등이 단독주택 재건축에도 적용될 수 있을 것으로 판단된다.

 

둘째, 200호 이상 또는 부지면적 1만㎡ 이상인 경우로 제한되어 있는 단독주택재건축사업의 정비구역 지정요건을 시ㆍ도 조례로 별도로 정하는 경우 5천㎡이상인 지역에서 대해서도 정비계획을 수립할 수 있도록 했다. 이는 서울시의 다양한 건축문화를 위한 제도개선 요구에 따라 입법예고에 반영됐다. 이들 소규모 정비구역은 중ㆍ저층 단지로 개발되도록 하여, 도시가 획일적인 형태의 고층 아파트로 개발되는 것을 어느 정도 막을 수 있을 것으로 보인다.

 

 

앞서 살핀바와 같이 입법예고안의 기본방향은 절차간소화에 있다. 물론 주택시장의 관심은 재건축 규제완화에 있겠지만, 이에 못지않게 중요한 것이 절차간소화이며 이를 통한 정비사업을 원활하게 만드는 것이라고 생각한다. 앞으로 절차간소화를 위한 입법은 신속하고 꾸준히 진행될 것으로 보이며, 이를 통해 정비사업이 다소나마 활성화되기를 기대한다.