개인의 재산권 보호와 정비사업의 시행
집건법과의 관계·도정법 절차에 맞는
매도청구제도의 구축 등이 향후 과제
유삼술
건교부 주거환경팀 행정사무관 / 변호사
〈도시 및 주거환경정비법〉 제39조(매도청구)에 따르면 사업시행자는 주택재건축사업을 시행함에 있어 제16조제2항 및 제3항의 규정에 의한 조합설립에 동의를 하지 아니한 자(건축물 또는 토지만 소유한 자를 포함한다)의 토지 및 건축물에 대하여는 <집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률> 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합설립의 동의로 보며, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역안의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본다.
정비사업이 추진되기 위해서는 정비구역 내 모든 토지와 건축물에 대한 소유권확보가 필수적 전제가 되나, 토지등소유자의 개별적 이해관계로 인해 소유권확보가 쉽지 않다. 주민의 재산권 보호측면에서 보자면 반대하는 주민에 대해서도 개별적 협의절차를 통해 소유권을 이전받거나 재건축사업에 대한 동의를 이끌어 낸 후에 사업을 진행하는 것이 바람직 할 것이다. 그러나 ‘낙후된 구도심의 정비’라는 문제는 주민간의 협의에 전적으로 맡기기에는 너무나 중요한 문제이며, 이와 같이 중대한 공익을 달성하기 위해 개인의 재산권에 대해 일정한 제한을 가할 수 있도록 규정된 것이 수용 또는 매도청구인 것이다.
매도청구권은 사업시행자인 조합이 조합설립에 동의를 하지 아니한 자(건축물 또는 토지만 소유한 자를 포함한다)에 대하여 그가 소유하는 토지 또는 건축물을 매도할 것을 청구하는 권리이다. 매도청구는 한사람이라도 미동의자가 권리자로 남을 경우 그 사람에 대하여 재건축을 강제하는 것이 불가능하고 이후의 절차를 적법하게 진행할 수 없기 때문에 재건축에서는 미동의자 전원에 대하여 매도청구권을 행사하도록 되어 있다.
2007년 12월 21일 공포된 개정 〈도정법〉에 따라 4분의 3이상의 동의가 있으면 미동의자에 대한 매도청구가 가능하게 되었다. 어느 정도의 다수의 동의가 있어야만 미동의자에 대한 재산권제한이 정당성을 가질 수 있는지에 대해서는 일의적으로 잘라 말할 수는 없겠지만, 동의가 낮아질수록 차후의 불협화음의 빈도는 높아질 수 있다.
▲〈집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률〉과의 관계=〈도정법〉은 매도청구의 근거조항을 규정하면서도 절차 등에 관하여는 〈집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률〉(집건법)을 준용하도록 규정하고 있다. 다만 재건축결의는 조합설립의 동의로, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역안의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 바꾸어 준용하게 된다. 이는 〈도정법〉에 의해 재건축결의 절차가 사라진 것과 단독주택 재건축을 염두에 둔 것이다.
일부 하급심 판결을 살펴보면 재건축사업에 있어 적용 법률이 무엇인지에 관하여 혼란이 있다. 즉, 〈도정법〉 시행후 시작된 재건축사업의 경우에도 준용을 넘어 〈집건법〉의 개별조항이 직접 적용되는 것을 전제로 작성된 판결서를 종종 볼 수 있다. 이는 종래 〈주택건설촉진법〉 시절의 대법원 판례를 그대로 인용하면서 발생하는 문제로 보인다.
그러나 〈도정법〉이 시행된 이후 〈도정법〉의 영역으로 들어온 재건축사업은 특별법의 성격을 지닌 〈도정법〉이 전적으로 적용되게 된다. 〈도정법〉 시행 이후에도 〈도정법〉을 배제하고 〈집건법〉에 따라 집합건물의 재건축을 진행시킬 여지가 전혀 없는 것은 아니지만, 〈도정법〉상의 요건과 절차에 따라 진행되는 사업의 경우 〈집건법〉의 규정은 직접 적용될 수는 없게 되었다.
따라서, 〈도정법〉의 개정에 따라 조합설립동의가 4분의 3으로 완화되어 〈집건법〉 제47조제2항의 5분의4와 차이가 발생한다고 하더라도 법적용에 있어 아무런 문제가 있을 수 없다.
▲〈주택법〉상의 매도청구와의 차이=〈주택법〉에도 매도청구 조항이 존재한다. 몇 차례의 개정을 거쳐 〈주택법〉상의 매도청구는 점차 그 범위를 넓혀가고 있다. 매도청구는 최근 사회적 문제로 지적된 ‘알박기’문제에 대한 해결책으로 등장하였고, 입법 후에는 주택건설 활성화라는 취지에서 그 범위가 확대되기에 이른 것이다.
그러나 재산권의 제한이라는 매도청구권의 본질적인 위험성을 간과해서는 안된다. 정비사업의 경우 정비구역 지정을 통해 행위제한의무를 부담하고, 임대주택건설, 소형평형건설, 초과이익환수 등 각종 규제를 부담하고, 공공의 정비구역 지정으로 인해 어느 정도 정비사업을 강제 당하게 되는 만큼 빠른 시일 내에 정비사업을 마무리지을 수 있도록 제도적으로 뒷받침할 필요성이 강하다할 것이나, 일반 주택사업의 경우에는 그렇지 않다.
즉 〈주택법〉에 따른 주택사업의 경우 정비사업과 같이 정비계획을 전제로 하지도 않을 뿐더러 사업추진이 다분히 사업추진 주체의 자의에 맡겨져 있으며, 도심의 재정비와 같은 공익적인 목적이 아닌 사업성분석에 따라 이루어지는 수익사업이기 때문이다. 알박기가 사회적으로 크게 문제가 되기는 하였지만 일반 주택사업에서의 매도청구는 개인의 재산권을 제한할 만한 공익적 목적이 적은 만큼 최소한의 범위에 머물러야 할 것이다. 그리고 자신의 사업성 분석에 따른 사업부지의 확보 및 그로부터 기인하는 최소한의 리스크는 사업시행자가 부담하여야 할 것이다. 〈주택법〉상의 매도청구와 〈도정법〉상의 매도청구는 그 취지와 기원을 달리하는 것이다.
▲수용과의 차이점=매도청구제도는 재건축사업에만 국한하여 인정된다. 재개발사업의 경우 수용절차에 따라 사업시행에 반대하는 토지등소유자의 권리를 이전받게 된다. 재개발사업과 재건축사업에 있어 사업대상지역의 토지소유권 확보수단을 다르게 규정하고 있는 것은 두 사업의 공익사업 정도의 차이에서 비롯된다. 즉 〈토지보상법〉을 준용할 만큼 공익사업으로서의 성격이 존재하는가의 문제이다. 〈도정법〉은 재건축사업의 경우 〈토지보상법〉의 준용은 허용하지 않고 다만 형성권으로서 매도청구권만을 인정하고 있는 것이다.
그러나 절차 및 보상범위 등에서 차이가 발생하기는 하나 수용과 매도청구는 거의 같은 역할을 한다. 입법론으로 재건축의 경우에도 공익성을 적극 고려하여 수용권을 부여하여야 된다는 의견이 있기도 하며, 매도청구를 규정하더라도 〈집건법〉을 준용할 것이 아니라 〈도정법〉상의 독자적인 지위를 부여하여 절차와 범위를 독자적으로 구축할 필요가 있다는 의견도 있다. 위와 같은 의견은 모두 〈도정법〉 시행으로 인해 재개발사업과 재건축사업의 성격이 점차 차이를 잃어가고 있기 때문일 것이다. 특히 서울시 기본계획상 정비예정구역을 보면 공동주택 보다 오히려 단독주택 재건축이 주를 이루고 있는 실정을 보면 경청할 가치가 있는 의견이다. 하지만, 제도의 변화를 가져오는 만큼 신중한 판단이 필요할 것이다.
▲매도청구소송의 절차=매도청구권의 행사는 〈집건법〉 제48조를 준용하여 진행된다. 주의하여야 할 것은 앞서 살핀바와 같이 〈도정법〉 제39조가 직접적인 근거 조항이며, 기타 〈도정법〉에서 정하고 있는 사항의 경우 〈집건법〉이 적용될 여지가 없으며, ‘준용’이라는 용어 자체가 포함하고 있는 것처럼 필요한 범위의 변경이 수반된다는 점이다.
절차와 관련하여 몇 가지 유의할 점을 살펴보겠다.
① 매도청구소송에 있어 중요한 점은 가능한 조기에 진행하는 것이 도움이 된다는 것이다. 향후 착공, 일반분양분의 분양 등의 절차를 진행함에 있어 소송이 마무리되지 않아 예상 밖의 사업비 증가가 발생될 수 있기 때문이다.
② 〈도정법〉은 매도청구의 주체를 사업시행자로 규정하고 있기 때문에 추진위단계에서는 불가능하며, 조합설립인가 이후 즉시 소송을 진행하면 될 것이다.
③ 최초 조합설립에는 동의하였지만 사업추진에 불만을 품고 사업추진을 방해하거나, 대지를 명도하지 않는 자에 대한 처리가 문제된다. 실무적으로 정관상의 의무불이행을 이유로 제명처리와 동시에 매도청구소송을 진행하는 경우가 많다. 따라서 사업을 차질 없이 진행하기 위해서는 예측 가능한 사태에 대한 대비책을 충실히 정관에 반영하여 두고 사업을 진행해야 한다. 위 경우에도 조합원의 의무와 그에 대응한 제명규정 등을 정관에 충실히 반영해 둔다면 문제를 조기에 해결할 수 있을 것이다.
④ 대법원은 매도청구권은 행사기간 내에 이를 행사하지 아니하면 그 효력을 상실한다고 판시하고 있다(대법원 2000다11621판결). 이는 구 〈주촉법〉 및 〈집건법〉에 따른 해석이며, 현재에도 이러한 해석을 그대로 유지할 것으로 보인다. 그러나 매도청구권이 소멸되었을 때 과연 어떻게 소유권을 확보하고 정비사업을 추진할 것인지에 대한 문제가 발생하며, 새로운 매도청구권을 발생시키기 위해서는 그 전제인 조합설립동의를 다시 받아야 하는 것으로 해석할 수 있으나 무용한 절차의 반복으로 비경제적이라는 지적을 피할 수 없을 것이다.
즉 구법 체계하에서는 정비구역 지정 및 행위제한 등 관련규정 없이 개별적으로 진행되는 사업이었으므로, 사업시행자가 실기하여 매도청구권을 상실할 경우 사업추진이 좌절되면 그만이었지만, 〈도정법〉 하에서는 도시계획 차원에서 사업에 대한 의무가 부과되는 상황이라는 점에서 동일하게 보기는 힘들다. 어떤 형태로든 보완은 필요할 것으로 보인다.
⑤ 모든 소송이 마찬가지겠지만 소 제기시에 가처분소송을 반드시 함께 제기해야 할 것이다.
⑥ 소송이 조기에 확정되면 큰 문제가 없겠지만, 소송이 지연되어 일반분양분의 분양에 장애가 되는 경우가 있다. 즉 〈주택공급에 관한 규칙〉에 따라 분양을 위해서는 100% 소유권 확보가 전제되어야 함에도 소송이 확정되지 않아 소유권을 이전 받을 수 없는 경우에는 분양할 수 없는 문제가 발생되는 것이다. 이에 대해 몇 가지 안전장치를 전제로 분양이 가능할 것이라는 취지의 건교부의 유권해석이 있기는 하다. 하지만 일반분양분이 재건축사업의 원동력이라는 점을 고려하면 제도적으로 분양할 수 있는 절차를 마련하는 것도 가능할 것으로 보인다.
▲사업시행인가와의 관계=민원 중 매도청구소송이 제기되지 않아도 사업시행인가가 가능한지를 묻는 내용이 종종 있었다. 구 〈주촉법〉 및 〈주택법〉에서는 사업승인이 가능하기 위해서는 토지소유권이 확보되어야 하며, 매도청구소송이 제기되어 있으면 소유권이 확보된 것으로 보고 사업승인이 가능하도록 규정되어 있다. 하지만 〈도정법〉의 경우에는 사업시행인가를 위한 토지소유권을 확보 또는 매도청구소송의 제기 등에 관해 일체 규정하고 있지 않기 때문에 발생되는 의문으로 보인다.
그러나 〈도정법〉에 의한 재건축사업은 확보된 토지소유권 또는 사용권에 근거하여 진행되는 것이 아니라, 기본적으로 각 단계에 따르는 적법한 동의 또는 절차의 충분한 이행에 근거하여 진행되는 것이다. 4분의 3이상의 조합설립동의가 있고, 사업시행인가에 필요한 정관이 정하는 동의가 있다면 사업시행인가에 필요한 요건은 모두 충족한 것이 되고, 인가청으로서는 매도청구소송의 제기여부를 문제 삼아 인가신청을 반려할 수 없을 것이다. 그러나 인가여부와 관계없이 조합설립 후 가능한 조속히 매도청구 소송을 진행해야 함은 앞서 살핀바와 같다.
▲맺는말=매도청구소송은 도심의 재정비라는 공익적 목적달성을 위해 불가피하게 개인의 재산권에 제한을 가하게 되는 제도이다. 기본권 제한이라는 위험성 속에서도 제도가 합헌성을 유지하기 위해서 다수의 동의, 반대자들에 대한 보상, 절차의 정당성 등 여러 가지 전제요건이 필요할 것이다. 사업의 활성화라는 도그마에 빠져 개인의 재산권을 무시해도 안될 것이고, 재산권보호에만 치중하여 중대한 공익을 달성하지 못해서도 안될 것이다.
균형 감각이 필요한 영역이다. 〈집건법〉과의 관계, 〈도정법〉 절차에 맞는 매도청구제도의 구축 등이 향후의 의미 있는 과제로 생각된다.
