2007년 4월 20일 주택법 개정을 통해 금년 9월 1일부터 분양가상한제가 시행되었다. 

 

제38조의2(주택의 분양가격 제한 등) ①사업주체가 제38조의 규정에 따라 일반에게 공급하는 공동주택은 이 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을 ‘분양가상한제 적용주택’이라 한다. 이하 같다)하여야 한다. 이 경우 분양가격은 택지비 및 건축비로 구성되며, 구체적인 내역, 산정방식, 감정평가기관 선정방법 등은 건설교통부령으로 정한다.

 

정비사업으로 인해 건설되는 신축건축물 중 조합원에게 분양되는 주택의 경우, 관리처분계획에 의해 분양되므로 분양가상한제가 적용될 여지가 없다. 그러나 일반분양분의 경우 도정법 제48조제3항 및 동법 시행령 제51조에 따라 주택법 제38조의 절차에 의해 분양되게 되고, 주택법 제38조가 적용되는 결과로 동법 제38조의2 분양가상한제가 적용되게 된다.

 

정비사업의 경우 일반분양분으로부터 발생되는 수입을 사업비에 충당하고 이로 인해 조합원은 보다 적은 분담금으로 사업을 완료할 수 있었다. 그러나 분양가상한제 적용으로 인해 일반분양분으로 인한 수입은 조합의 기대에 미치지 못하게 되었고, 이로 인해 사업성에도 적잖은 영향을 받을 것이다. 조합은 분양가상한제 하에서의 사업성분석에 보다 주의를 기울여야 할 것으로 보인다.

 

종래 정비사업조합에서는 조합원의 분담금을 줄일 목적으로 일반분양분의 분양가를 주변시세에 비해 상당히 높여 분양하는 경우가 많았고, 높은 분양가에도 불구하고 주택가격의 상승 및 활발한 주택거래로 인해 분양에는 문제가 없었다. 이렇게 부풀려진 분양가는 곧장 주변시세를 끌어올리게 되는데, 이를 흔히 재건축사업의 주변집값에 대한 ‘견인력’이라 부르기도 한다.

 

최근 분양가상한제가 시행되면서 저렴한 주택가격이 공급될 것이라는 국민적 기대로 인해 수도권에서조차 미분양 물량이 생기고 있다. 최근 미분양 사태의 원인이 최초 어디에서부터 시작되었는지는 생각해볼 문제이다.

  

  

부칙 〈제8383호, 2007.4.20〉     
제1조(시행일) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다. 다만, 제38조제1항제3호·제38조의2, 제38조의4, 제38조의5, 제41조, 제97조제8호의2, 제97조의2 및 제102조제1호의2의 개정규정은 2007년 9월 1일부터 시행하고, 제43조, 제55조의2 및 제81조의2의 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날로부터 시행한다.

 

제4조(주택의 분양가격 제한 등에 관한 적용례) ①제38조의2의 개정규정은 2007년 9월 1일 이후 최초로 제16조의 규정에 따른 사업계획승인(‘도시 및 주거환경정비법’ 제28조의 규정에 따른 사업시행인가, ‘건축법’ 제8조의 규정에 따른 건축허가를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 신청하는 분부터 적용한다.

 

②2007년 8월 31일 이전에 사업계획의 승인을 얻었거나 승인을 신청한 경우로서 2007년 12월 1일 이후 제38조제1항의 규정에 따른 입주자모집승인[‘도시 및 주거환경정비법’에 따라 공급하는 주택(주거환경개선사업을 제외한다)의 경우는 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제48조의 규정에 따른 관리처분계획의 인가]을 신청하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 제38조의2의 개정규정을 적용한다.

 

금년 8월 31일까지 사업시행인가 신청을 완료하면 1차적으로 분양가상한제를 피할 수 있다. 그러나 그 경우에도 11월 30일까지 관리처분계획 인가신청을 완료하지 못할 경우 다시 분양가상한제가 적용된다.

 

입법 당시 정비사업의 경우 분양가상한제 적용에 대한 경과조치를 어떻게 둘 것인지에 관하여 여러가지 논의가 있었다. 사업시행인가신청 시점으로 둘 것인지, 관리처분인가신청 시점으로 둘 것인지 등에 관한 것이다. 이미 사업이 상당부분 궤도에 오른 경우 조합의 기대이익을 보호하여야 하기 때문이다.

 

주택법 제38조의2에 대한 부칙은 ‘관리처분인가 신청’에 중점을 두어 기대이익을 보호하고, 11월 30일까지 관리처분인가 신청이 없을 경우 분양가상한제를 전면적으로 적용함을 원칙으로 하고 있다. 즉 8월 31일까지 사업시행인가 신청을 하면 적용을 제외하겠다는 의미가 아니라, 분양가상한제 회피목적으로 형식적인 관리처분인가 신청의 방지를 위해 3개월 전에 사업시행인가 신청이 있어야 한다는 요건을 추가하고 있는 것으로 이해해야 한다. 이는 3개월이란 관리처분계획 수립에 다소 촉박한 기간이 주어지고 있음과, 작년에 시행된 ‘재건축 초과이익 환수법’의 적용이 관리처분인가 신청 시점을 기준으로 적용된 것을 보면 이해할 수 있다.

 

또한 ‘인가’시점이 아닌 ‘신청’시점을 기준으로 삼은 것은 기대이익의 보호대상자인 사업시행자의 행위는 신청 시에 종료가 되기 때문이며, 인가청의 지연으로 인해 기대이익의 보호여부가 달라져서는 안되기 때문이다.

 

 신청의 의미

  

작년 ‘재건축 초과이익 환수법’ 시행시의 경험에 의하면, 사업시행자는 그 적용을 피하기 위해 법적 절차를 모두 이행하지 않은 상태에서 관리처분인가 신청을 하는 예가 빈번하게 발생했다. 이러한 부적합한 신청에 대해 각 시·군에서는 적용을 달리하여 혼란이 있었던 것으로 기억된다. 일부 인가청은 적법한 신청으로 처리하는가 하면, 일부 인가청에서는 반려하는 경우도 있었다. 주택법 부칙조항의 적용을 받기 위해서는 어떠한 신청이 있어야 하는지 살펴볼 필요가 있다.

 

부칙 제4조제2항에 따른 신청의 의미는 관계 법령에 의해 규정된 절차를 모두 이행하고, 당해 신청을 위해 필요한 내용을 신청서에 모두 포함하는 등 신청을 위한 요건을 모두 갖추어, 신청에 이르면 신청된 취지대로 인가 등의 처분이 있기에 충분한 정도로 성숙된 신청을 의미하는 것이다. 그러므로 관계절차를 무시하였거나 그 내용이 미비함에도 불구하고 단지 분양가상한제 적용을 회피할 목적으로 신청에 이르게 되었다면 이는 분양가상한제 적용제외로 규정된 부칙 조항의 신청으로 볼 수 없다. 이 경우 인가청은 즉시 신청을 반려해야 될 것이고, 해당 단지는 분양가상한제를 피할 수 없게 된다.

 

부적법한 신청이 있었음에도 불구하고 인가청의 반려 없이 적법한 신청으로 처리되고, 그 후 신청에 필요한 관계절차와 내용을 보완하여 변경신청을 한 경우에도 마찬가지라고 할 것이다. 비록 인가청의 신청 접수 또는 수리가 있었다 하더라도 그로 인해 부적법한 신청의 하자가 치유되는 것도 아니며, 적법한 신청으로 변경되는 것도 아니다. 이러한 경우 관련절차를 모두 이행한 후에 이루어진 변경신청 시점을 경과조치 적용에 있어서의 신청으로 보아야 할 것이다. 법의 집행은 통일적으로 이루어 져야한다. 특히나 최근의 관리처분인가의 경우 여느 때와 달리 분양가상한제 적용여부를 판가름 짓는 특별한 의미를 가지는 것이므로 특히 신경을 써야 할 것이다.

  

적법한 관리처분인가 신청이 있었는지를 판단하기 위하여는 관리처분을 위한 절차의 정확한 이해가 필요할 것이다. 절차는 〈그림〉과 같다.

분양가상한제 적용을 피하고자 사업시행자의 걸음은 바빠지게 되고 몇 가지 절차를 빠트리거나 선후관계를 무시하는 경우가 있다. 이 경우 앞서 살핀 바와같이 신청의 적법여부가 문제되게 된다. 최근 가장 많이 발생하는 사례를 위주로 적법 여부를 검토해 보겠다.

 

첫째, 법 제49조제1항 공람절차를 이행하지 않고 인가신청을 하는 경우이다. 구 도시재개발법에서는 사업시행자가 관리처분계획의 인가신청을 하면 시장·군수가 관계서류의 사본을 30일이상 토지등소유자에게 공람하고, 이해관계자는 공람기간 내에 의견서를 제출하도록 규정되어 있었다. 그러나 관리처분계획의 수립권자가 아닌 시장·군수가 공람 및 이의신청 절차를 거치는 것은 효율적이지 못하고 사업시행자에게 수립권한이 부여된 점과도 일치되지 않는다는 지적이 있었다.

 

도정법 제49조는 공람의 주체를 사업시행자로 규정하고 있다. 인가청이 관리처분의 내용에 관여할 필요가 없도록 공람 및 의견청취 절차를 모두 거쳐 인가신청을 하라는 취지이다. 의견청취 절차를 통해 관리처분계획이 변경될 경우 조합총회 의결, 공람, 의견청취 절차를 다시 거쳐야 하며, 이러한 절차를 통해 확정된 관리처분계획으로 인가신청에 나아가야 한다. 그럼에도 불구하고 관리처분인가 신청에 필요한 시간을 줄이기 위해 인가신청 후 공람절차를 거치는 경우가 있는데 이는 절차상 중대한 하자가 있는 경우이다. 즉 시장·군수는 사업시행자가 공람 및 의견청취 절차를 거쳐 주민의 의사가 정확히 반영된 것인지를 확인하고 그렇지 못한 경우 반려처분을 통해 절차이행을 지시해야 할 것이다.

 

둘째, 조합총회의 의결과 공람절차의 선후관계에 관한 문제이다. 총회의결이 있은 후 의결된 계획을 공람절차에 부쳐야 하는지, 공람절차를 통해 조합원의 의사를 모은 후 총회의결을 거쳐야 하는지의 문제이다. 공람을 위해서는 공람 대상이 되는 관리처분계획이 필요하고, 공람의 대상이 되는 관리처분계획을 수립할 수 있는 주체가 바로 조합 총회인 것이다. 이는 구 도시재개발법 하에서 총회의결을 거쳐 관리처분계획을 수립하여 인가신청을 한 후 시장·군수에 의해 공람절차가 진행되었던 것이 사업시행자의 역할로 바뀐 것을 기억하면 쉽게 이해할 수 있다.

 

총회를 통해 관리처분계획이 수립되기도 전에, 작성자 불명의 관리처분계획의 공람이 진행되게 된다면 절차상의 하자가 발생하게 된다. 조합총회의 의결을 거친 관리처분계획을 대상으로 공람절차 및 의견청취 절차를 거쳐야 할 것이다.

 

셋째, 시공자의 미선정과 관리처분계획 신청의 문제이다. 재건축사업의 경우 사업시행인가 후 시공자를 선정하여야 하는데 시공자의 선정에는 적지 않은 시간이 요구된다. 이로 인해 시공자의 선정 없이 관리처분인가 신청이 되는 경우가 최근 몇 차례 있었다. 도정법 제46조는 재건축사업의 경우 시공자를 선정하여 계약을 체결한 날로부터 21일 이내에 분양신청의 통지를 하도록 규정하고 있다.

 

그러므로 시공자의 선정이 필요하다고 할 것이다. 재개발사업의 경우에는 당연히 그 이전에 시공자가 선정되었음을 전제로 규정을 두고 있지 않은 것이다. 더 나아가 위와 같은 규정이 없다고 하더라도 시공자의 선정 없이 관리처분계획을 어떻게 수립할 수 있는 것인지 이해하기 힘들다.

  

 

적법한 관리처분인가 신청이 있었다면, 그 후 사정변경에 의해 발생되는 변경절차로 인해 분양가상한제 적용여부가 달라지는 것은 아니다. 그러나 명확히 해야 하는 것은 최초 적법한 신청이 있었음이 전제되어야 할 것이다.

 

적법한 신청이 있었는지 여부 등에 관하여는 인·허가권자가 신청서의 내용, 신청에 필요한 절차의 이행여부 등 구체적인 사실관계를 합리적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다. 본질적인 절차를 미이행 하였거나, 본질적인 내용이 누락되었을 경우 반려처분을 하여야 할 것이다. 부관을 붙여 보완지시를 하는 경우가 있으나 이는 비본질적인 부분에 국한되어야 할 것이다.

  

 

관리처분계획은 종전의 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권·전세권·임차권·저당권 등 소유권 이외의 권리를, 정비사업으로 조성된 토지(대지)와 축조된 건축시설에 관한 권리로 변환시켜 배분하는 일련의 계획이다. 또한 손실보상, 계약, 수용 등에 의한 취득, 청산 또는 권리의 해지로 소멸시키거나 이행하는 관리계획과 공공시설의 귀속 및 시행자에게 귀속된 대지 또는 건축시설의 처분에 관한 일련의 계획으로 개념지을 수 있다. 다양한 권리자의 이해관계를 얼마나 합리적으로 조정할 수 있는가와 새로운 권리를 어떻게 효율적으로 처분하고 관리할 지를 구체적으로 결정짓는 계획이다. 그래서 관리처분 절차는 사업시행구역 안의 권리자에게는 정비사업과정의 어느 절차보다도 가장 큰 이해관계를 가지는 단계이며, 당해 사업의 성패를 좌우하는 중요한 단계이다.

 

다양한 권리유형과 다양한 가치 및 이해관계를 어떤 기준과 방법으로 조정하고 관리하며 분배하고 처분할 것인가 하는 문제는 사업추진의 효율성과 목표 달성여부에 직결되는 문제이다.

 

분양가상한제는 이미 시행되었다. 11월 30일 이전에 관리처분인가 신청에 이르지 못하면 적용을 피할 수 없게 된다. 그러나 분양가상한제의 회피만이 당해 정비사업의 성공의 열쇠는 아니다.

 

다양한 이해관계에 대한 합리적 조율 없이 우선 절차만을 진행시키고 보자는 태도는 위험하다. 향후 기존의 절차가 모두 무효화될 수 있는 하자를 떠안을 위험이 다분하며, 그렇지 않다 하더라도 조합원의 이해관계를 전혀 반영하지 못한 관리처분계획이 될 가능성이 커지게 될 것이고 이로 인한 대가는 어떤 형태로건 치르게 마련이다.

 

최근 고분양가로 미분양되는 사례가 많다는 사실도 염두에 두어야 할 것이고, 일반분양분이 그리 많지 않은 사업의 경우 분양가상한제로 인한 영향도 그리 크지 않다는 점도 고려해야 할 것이다.

 

조합원들로서는 무엇을 위해 무엇을 버려야 할지 선택을 해야 할 순간이 수시로 찾아올 것이다. 선택은 개별 조합에서 할 것이지만 최근의 추세를 보자면 분양가상한제를 피하기 위해 관리처분절차를 너무 가벼이 다루는 경우가 많은 것 같다. 보다 신중히 결정해야 할 사항이 아닌가 생각한다.