[하우징헤럴드] 대법원은 2014.7.24. 선고 2012다62561, 62578 판결을 통해 “도시정비법상 재건축사업과 재개발사업 등의 추진 목적과 공공성 및 공익성의 차이 등에 비추어 보면, 재개발사업과 달리 재건축사업의 경우 그 시행자에게 원칙적으로 수용 또는 사용의 권한을 인정하지 않은 것은 그 사업 성격의 차이를 반영한 합리적 차별이라 할 것이므로 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.
또한, 재건축사업의 임차권자들이 손실보상을 받지 못하게 되는 것은 도시정비법 제38조가 재건축사업 시행자에게 수용 또는 사용의 권한을 부여하지 않음으로 인한 부수적 결과이지, 위 조항이 직접 임차권자의 재산권을 제한하는 것은 아니므로, 위 조항이 피고들의 재산권을 정당한 보상 없이 침해하였거나, 재산권의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 수도 없다”라고 판시한 바 있다.
이 판결의 취지에 따르면, 사업시행자에게 상가 임차인들에 대한 영업손실 보상 의무가 인정되기 위해서는 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(토지보상법)에 따른 수용 또는 사용 권한이 인정되어야 한다.
한편 '빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법'(소규모주택정비법) 제35조의2 제1항은 “사업시행자는 소규모재개발사업 또는 가로주택정비사업(시장·군수등 또는 제18조제1항에 따라 공공시행자로 지정된 토지주택공사등이 관리지역에서 시행하는 경우로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 토지보상법 제3조에 따른 토지·물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있다”라고 규정하고 있다.
이와 같은 소규모주택정비법의 규정에 따르면, 일응 시장·군수등 또는 공공시행자로 지정된 토지주택공사등이 관리지역에서 시행하는 가로주택정비사업의 사업시행자는 영업손실 보상 의무가 있고, 그렇지 않은 가로주택정비사업의 사업시행자는 영업손실을 보상할 의무가 없는 것으로 보인다.
그러나 이와 같은 결론이 타당할까?
우선 일반적인 가로주택정비사업과 시장·군수등 또는 공공시행자로 지정된 토지주택공사등이 관리지역에서 시행하는 가로주택정비사업 사이의 차이가 도시정비법상의 재건축과 재개발 사이의 차이와 같이 공공성, 강제성의 정도에 차이가 있다고 보기 어렵다고 생각된다.
소규모주택정비법 제2조 제1항 제3호 나목은 가로주택정비사업을 “가로구역에서 종전의 가로를 유지하면서 소규모로 주거환경을 개선하기 위한 사업”으로 정의하고 있을 뿐 관리지역에서 시행하는 그리고 공공이 시행자가 되는 경우와 그렇지 않은 경우로 나누어 개념 짓고 있지 않다.
특히 소규모주택정비법 제18조 제1항 제5호, 제6호에 따르면 사업시행구역의 일정 비율의 토지면적, 일정 비율의 토지등소유자의 동의가 있으면 시장·군수 또는 토지주택공사 등의 공공이 사업시행자가 될 수 있고, 이와 같은 토지소유자 또는 토지등소유자들의 동의 유무를 공공성, 공익상의 차이로 볼 수 없을 것이다.
또한 소규모주택정비법 제16조는 공공이 시행자가 되어 관리지역에서 시행하는 가로주택정비사업과 그렇지 않은 가로주택정비사업의 시행방법에 차이를 두고 있지 않다. 즉 가로주택정비사업은 모두 사업시행계획에 따라 주택 등을 건설하여 공급하거나 보전 또는 개량하는 방법으로 시행하고, 관리지역에서 공공이 시행하는 경우와 그렇지 않은 경우를 달리 정하고 있지 않다.
아울러 손실보상 부담 주체의 측면에서 볼 때, 도시정비법은 주거환경개선사업 이외의 정비사업의 시행자를 원칙적으로 토지등소유자로 구성된 조합으로 하고 있고, 재개발사업의 경우는 강제가입제를 취하고 있으므로 상가임차인에 대한 영업손실보상의 부담은 사업시행자비용부담의 원칙에 따라 결국 전 조합원의 부담으로 돌아가게 되나, 재건축사업의 경우에는 사업에 동의한 자만이 조합원이 되므로 만약 임차인의 영업손실을 보상하게 될 경우 그 부담은 사업시행에 동의한 토지등소유자에게 돌아가게 되는 문제점이 있을 수 있다.
그러나 가로주택정비사업의 경우에는 재개발사업과 마찬가지로 동의 여부에 관계 없이 강제로 조합원이 되고, 관리지역에서 공공이 시행하는 가로주택정비사업 역시 토지등소유자 전원이 사업에 참여하게 된다.
그리고 영업손실 비용을 포함한 정비사업비를 소규모주택정비법 제42조 제1항, 제3항에 따라 사업시행자가 부담한 후 토지등소유자들에게 부과·징수하는 것 역시 동일하다.
이상의 사정에 비추어, 가로주택정비사업에서 사업시행자의 영업손실에 대한 보상 의무가 인정되어야 한다고 보는 것이 필자의 개인적인 견해이다.
봉재홍 변호사 / H&P법률사무소
