2003년 1월 <국토의 계획 및 이용에 관한 법률>이 시행되면서 국토이용, 도시계획, 도시개발 등에 있어서 선계획-후개발 원칙이 확립되었다. 이는 ‘계획이 먼저 수립된 이후에 개발이 가능하다’는 의미로 난개발을 방지하고 효율적이고 체계적인 국토관리를 목적으로 하고 있다.

개발행위가 일어나는 각 사업단위별로 선계획-후개발 원칙을 좀 더 깊게 살펴보면, 계획이 먼저 수립되었다고 무조건 모든 개발이 가능하다는 것이 아니고 실질적인 개발행위가 이뤄지기 위해서는 ‘상위 계획수립→사업단위별 계획수립→사업시행’의 순서대로 진행되어야 한다는 의미가 내포되어 있다. 즉, 관련 법률과 조례의 허용 범위 안에서 해당지역의 개발행위에 대한 가이드라인을 제시하는 상위계획을 수립하고 개별단위 개발계획(안)이 이를 따르도록 하여 효율적인 개발밀도 관리를 도모하는 것이다.

정비사업에서도 마찬가지로 도시관리차원에서 기성시가지의 노후지역에 대한 체계적이고 효율적인 관리 및 종합적인 사업 도모를 위해 2003년 7월 <도시 및 주거환경정비법>을 시행하였으며, 인구 50만이상의 시에서는 도시주거환경정비기본계획 수립을 의무화하고 있다.

도시주거환경정비기본계획은 도시별로 10년 단위로 수립하는데, 재개발·재건축·주거환경개선사업(이하 정비사업)이 시행될 개략적 범위, 용적률 등의 개발규모를 설정하며 사업의 시급성, 주민추진의지 등을 고려하여 사업시행 시기를 정하고 있다. 이에 따라 정비사업을 시행하기 위해서는 원칙적으로 <도시·주거환경정비기본계획>에 의하여 지정고시된 정비예정구역안에서만 가능하며, 기본계획에서 정한 범위예정 내에서 개발규모가 결정된다는 것을 인지하여야 한다.

또한, <도정법> 제2조에서 정비구역은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위한 사업단위로 규정함으로써 정비구역의 지정이 반드시 정비계획과 함께 이루어져야 한다는 것을 강조하고 있듯이 정비사업 시행주체의 대상, 개발규모, 단지구성 결정 등의 실질적인 사업실현은 정비계획의 수립시점부터라고 할 수 있다.

이러한 정비계획의 필요성과 중요성에도 불구하고 재건축·재개발 추진위원회들은 일반적으로 조합의 설립, 조합장 및 임원의 선출, 정비사업전문관리업체 선정, 시공사 선정, 관리처분계획에 의한 부담금 결정, 조합의 해산 등 대외적으로 그 중요성에 대해 강조되어 온 사업추진절차에 비해서, 정비사업 시행목적 실현의 중요한 열쇠인 정비계획 수립과정을 간과하는 경우가 많다.

평균 6∼7년의 장기간의 시간이 소요되는 정비사업의 시작점이 되는 정비계획을 어떻게 수립하느냐가 최초수립계획과 최종승인계획의 차이에 따른 혼란과 과다한 비용발생을 억제하고 효율적인 사업관리와 진행을 위한 최선의 수단임을 잊지 말아야 한다.

우리가 사업추진을 계획하거나 시작함에 있어서 정비계획의 필요성과 중요성에 대해서 바르게 인식해야 하는 이유를 다음과 같이 강조하고자 한다.

첫째, 정비계획은 사업주체(토지등소유자, 조합원)와 사업범위를 확정한다. 정비구역이 지정되었다는 것은 <도시·주거환경정비 기본계획>에서 개략적으로 설정된 사업예정구역의 범위가 명확하게 되었다는 것을 의미하며 조합설립의 주체가 되는 토지등소유자의 대상, 총수 등이 결정되었다는 것이다. 따라서, 토지등소유자의 총수가 확정되었다는 것은 정비사업의 추진주체인 조합설립, 조합장 및 임원선정 등 의사결정을 위한 동의율 확보의 최소 수치가 확정되었다는 것을 의미한다.

둘째, 정비계획은 사업성의 판단기준이 된다. 구역지정을 위한 정비계획을 수립하면서 건축물의 주용도, 건폐율, 용적률, 높이, 층수 및 연면적에 관한 계획을 수립하게 되며, 이를 통해서 총건립 세대수, 평형별 구성 등 개략적인 개발규모를 산정할 수 있다.

총건립 세대수, 평형별 구성 등을 통해서 사업구역별로 획득 가능한 개발이익을 예측할 수 있으며, 이러한 건축계획을 기준으로 시공사와의 가계약 등이 이루어진다. 따라서, 정비계획의 수립을 통해 조합원(토지등소유자)들이 지출해야할 개략적인 부담금을 산출함으로써 정비사업의 추진여부를 판단하는 중요한 척도가 된다.

셋째, 정비계획은 주거단지 구성요소를 결정한다. 정비계획을 통해서 건축물의 배치뿐만 아니라 도로, 공원, 학교, 주민자치센터 등 도시계획시설 및 공동이용시설과 같은 단지구성의 계획요소들을 설치 또는 배치함으로써 단지내부 환경을 결정한다.

이는 우리가 정비사업을 시행하는 주요 목적인 주거환경의 질적 수준을 결정하는 것으로 어떻게 정비계획을 수립하느냐에 따라서 주거환경수준의 만족도 차이가 발생되고 그 차이는 향후 주택의 가치를 높이는 중요한 요인으로 작용되는 것이다.

넷째, 정비계획은 지역환경을 창출한다. 정비계획은 단지내부의 주거환경을 결정짓는 역할을 주로 하지만 계획된 내용에 따라서는 인근의 지역환경에 커다란 영향을 미친다. 초고층 타워형 건축물, 다양한 층수배분 계획 등을 통해 기존 판상형의 획일적인 주거환경에서 벗어나 지역적 특성을 강조하거나 랜드마크 형성과 같은 새로운 지역환경을 창출하게 된다.

다섯째, 정비계획은 상위계획의 최종적인 실현수단이다. <도시·주거환경정비 기본계획> 수립 대상도시 내부에서 정비사업이 필요한 지역의 개략적인 범위와 이들 지역에 대한 향후 개발방향 및 허용개발밀도를 제시한다.

여기서 허용되는 개발밀도는 모든 사업구역이 동일하게 획득할 수 있는 것이 아니라 각 사업구역별로 공개공지 확보, 공공시설 기부채납 등에 관한 정비계획을 수립함으로써 사업지역에 적용되는 최종적인 개발밀도를 확보할 수 있다는 것이다.

이와 같이, 정비계획의 수립은 사업주체를 명확히 해줄 뿐만 아니라 정비사업 추진과정상에서 사업추진주체(추진위원회, 조합)들이 결정해야 할 중요한 결정사항에서 판단의 기준이 된다는 점에서 신중히 검토되어야 할 것이다. 

또한, 정비계획이 정비사업 성공의 열쇠가 된다는 점에서 계획수립시 도시계획뿐만 아니라 정비사업에 관한 전반적인 지식을 필요로 하는 사업계획임을 간과해서는 안될 것이다.