아파트 리모델링 활성화 위해 수직증축 허용해야
윤영선
한국건설산업연구원 연구위원
1. 문제제기
아파트 비중이 압도적으로 높은 우리나라에서 공동주택의 성능유지와 개선을 위한 리모델링 정책의 중요성이 최근 크게 부각되고 있다.
2010년 기준으로 국내 아파트는 860여만호에 달하며 이 가운데 사용기간이 15년 이상을 경과한 아파트가 300만호를 초과하는 등 급증하는 노후아파트 문제가 심각한 사회·경제적 문제를 야기할 것으로 예상되고 있다. 이에 국회와 정부는 지난해 공동주택 리모델링 활성화 방안으로 증축 리모델링시 일반분양을 허용하는 방향으로 〈주택법〉을 개정했다. 하지만 시장침체 속에서 일반분양 허용만으로 공동주택 리모델링을 활성화시키는 데는 한계가 있다는 지적이 제기되고 있다.
이에 이번 연구에서 급증하는 노후 공동주택의 성능 유지와 개선을 위한 수단으로서 리모델링을 효과적으로 활용할 수 있는 종합적 정책 방안을 제시하고자 한다. 단기적으로 증축 리모델링에 중점을 둔 제도 개선 방안을, 장기적으로 대수선 리모델링 활성화를 위한 정책 방안을 각각 제안했다.
2. 리모델링 활성화를 위한 정책 기본 방향
1. 공동주택 리모델링 활성화의 필요성
시간이 경과하면서 노후 공동주택의 수가 급증할 전망이다. 특히 2010년대 이후 노후 공동주택이 급증하고 있다. 15년 이상 경과한 주택이 2011년 310만호에 달하며, 2016년에는 500만호가 넘을 것으로 추산되고 있다. 서울시의 경우 2011년 현재 60만호로 전체 아파트의 42%를 차지하고 있으며 향후 매년 30만호 내외가 15년 이상 경과 주택에 포함될 전망이다.
공동주택 노후화 문제는 크게 물리적 노후화와 사회적 노후화의 양 측면에서 나타난다. 수도 배관 문제와 주차 공간 부족이 대표적인 물리적 노후화 현상이다. 여기에 압축적 경제성장 과정에서 발생한 사회적 노후화 현상의 비중이 점점 커지고 있다. 소득 및 주거수준의 향상, 인구 구조의 변화, 기술 발달 및 사회 트렌드 변화 등이 원인이다. 사회적 노후화 문제는 점점 확대될 추세다.
2. 리모델링 활성화를 위한 기본 방향
재건축의 현실적 제약 요인으로 인해 리모델링 활성화가 노후 공동주택의 성능을 개선할 수 있는 실질적 대안으로 부각되고 있다. 하지만 노후 공동주택 리모델링의 필요성에도 불구하고 현재 리모델링 시장은 제대로 활성화 되지 못하고 있다.
급증하는 노후 공동주택 문제에 효과적으로 대응하기 위한 수단으로서 리모델링 활성화를 위한 제도 개선 방안 모색이 요구되고 있는 상황이다.
현실적으로 1990년대 이후 대량으로 공급된 신도시 및 택지개발지구의 아파트를 일시에 재건축하는 것은 사회적으로 부담이 크고, 사실상 불가능하다. 향후 이들 아파트가 모두 재건축을 추진하는 경우 사업성 제고를 위한 도시적 부담이 크게 증가함은 물론 주택 수급 등 부동산 측면의 파급효과도 크게 우려되는 상황이다. 따라서 최대한 리모델링을 통하여 재건축 수요를 지연 또는 분산시키는 정책이 요구되고 있다.
이와 관련해 주택정책의 기본적 관점을 기존 주택의 관리에 중점을 두는 방향으로 전환함과 동시에 다음 두 가지 측면에서 정책적 일관성을 유지할 필요가 있다.
첫째, 재건축과 리모델링의 정책 방향을 명확히 설정하고 일관성 있는 제도 개선 및 시행을 추진해 나가야 한다는 점이다. 향후 노후 공동주택 문제에 대응하는 수단으로서 재건축과 리모델링 제도의 동시병행 추진이 필요하다는 의미이다. 이를 위해 노후주택 정비와 관련된 큰 틀 내에서 일관성 있게 재건축과 리모델링의 위계를 정립할 필요가 있다. 즉 재건축에 대한 막연한 기대감을 불식시키고 재건축과 리모델링의 실익을 명확하게 판단토록 하여 시행착오의 혼란을 주지 말아야 한다는 것이다.
둘째, 리모델링의 주거성능 개선 효과를 극대화하기 위하여 가능한 범위 내에서 리모델링이란 건축적 수단을 적극적으로 활용하려는 발상의 전환이 요구되고 있다는 점이다. 굳이 선진국 사례를 들어 리모델링의 개념과 범위를 좁게 해석하려는 사고로부터 벗어날 필요가 있다는 뜻이다.
이러한 두 가지 전제 하에 공동주택 리모델링 정책은 증축 리모델링과 대수선 리모델링을 개념적으로 구분하고 동시에 활용하는 방향으로 추진할 필요가 있다. 개념적으로 리모델링은 대수선 행위와 증축 행위로 구분할 수 있다. 대수선은 준공 10년 경과 후, 증축은 15년 경과 후 시행이 가능하며, 그 외 법?제도적 지원에 있어 특별한 차이는 존재하고 있지 아니한 상황이다.
따라서 증축 리모델링과 대수선 리모델링은 다음과 같이 구분하여 각각의 특성에 맞게 정책 방향을 설정하고 지원 방안을 모색할 필요가 있다. 우선 증축 리모델링은 주거전용면적의 증축(세대수 증가 증축 포함)이 발생하는 리모델링을 지칭하여 15년이 경과된 공동주택을 대상으로 하는 반면, 대수선 리모델링은 주거 전용면적의 증축이 수반되지 않고 〈건축법〉규정에 의한 대수선이 발생하는 리모델링을 지칭하며, 10년이 경과된 공동주택을 대상으로 한다.
증축 리모델링의 활성화는 현재 서울 및 신도시 등 수도권을 중심으로 노후 공동주택의 주거성능 개선을 위한 방안으로 증축 리모델링 관련 현안들이 제시되고 있지만 도입 여부를 놓고 많은 논란이 야기되고 있다.
하지만 현실적으로 정부의 직접적인 지원이 불가피한 대수선 리모델링을 노후 아파트 정비의 유일한 수단으로 삼기에는 정책적 부담이 너무 큰 상황이다. 따라서 일부 여건이 충족되는 노후 공동주택에 대해서는 증축 리모델링이 현실적인 대안이 될 수 있도록 유도할 필요가 있다.
증축 리모델링 활성화가 시급한 현안이라면 대수선 리모델링은 지금부터 대책 마련이 요구되는 대안이다. 향후 주택수요 감소를 감안할 때 증축 리모델링은 분명히 지속적인 노후주택 정비 수단으로서 한계를 가질 것이기 때문이다. 비용 측면에서 증축 리모델링 추진이 불가능한 공동주택의 잠재된 주거성능 향상 욕구를 충족시킬 수 있는 방안으로 대수선 리모델링 활성화를 위한 제도 개선 방안도 준비해야 한다.
3. 증축 리모델링 활성화를 위한 제도 개선 방안
1. 증축 리모델링 관련 제도 개선의 내용과 시장 활성화 효과
지난해 말 공동주택 리모델링 관련 〈주택법〉개정안이 국회를 통과함으로써 금년 7월 27일부로 발효됐다. 이번 공동주택 리모델링 제도 개선의 핵심 내용은 ‘일반분양 허용’과 ‘수직증축 불허’로 요약될 수 있다.
당초 수직증축과 일반분양 허용을 주된 내용으로 하는 의원 입법 발의의 〈주택법〉 개정안이 국회에 상정되었으나 정부 측의 반대 입장으로 오랫동안 갈등을 빚으면서 해결될 기미를 보이지 않았다. 그러나 최종 조율 단계에서 일반분양은 허용하되, 수직증축은 불허하는 방향으로 법률 대안을 마련하여 개정했다.
개정된 리모델링 관련 〈주택법〉의 핵심내용은 다음 세 가지다.
첫째, 주거전용면적 85㎡미만의 세대는 전용면적의 40%까지 증축을 허용(단, 85㎡ 이상 세대는 기존대로 30%까지만 증축 가능).
둘째, 기존 아파트단지 세대수의 1/10 범위 내에서 세대수 증가를 허용.
셋째, 수평 또는 별도의 동 증축 및 세대 분할을 허용(반면, 수직증축은 불허)한다는 것이다.
이번 〈주택법〉의 개정으로 향후 실현가능한 공동주택 리모델링 방식이 한 가지 더 늘어났다고 볼 수 있다. 지금까지 추진 가능한 리모델링 방식은 ‘대수선형’과 ‘증축형’ 두 가지였으나 ‘일반분양형’이라는 한 가지 유형이 더 추가된 것이다. 일반분양형은 세대별 증축과 더불어 일정 범위 내에서의 일반분양을 전제로 한 세대 수 증가를 동반하는 방식으로 볼 수 있다.
단, 세대수 증가를 위한 일반분양은 수평 또는 별동 증축과 세대 분할을 통한 방식으로만 허용하며 수직증축을 통한 방식은 불허하고 있다.
▲리모델링제도 개선의 시장 활성화 효과
일반분양형 리모델링의 허용은 일반분양을 통한 사업비 부담 경감을 가능하게 한 획기적인 조치이다. 지금까지 공사비를 포함한 높은 사업비 부담은 공동주택 리모델링 시장 활성화에 결정적인 장애요인이 돼 왔기 때문이다. 기존 세대수의 1/10 범위 내에서 일반분양을 하는 경우 단지에 따라 20~30% 정도의 주민 비용 부담이 경감될 전망이다.
그러나 수평 또는 별동 증측과 세대 분할을 통해서만 세대수 증가와 일반분양이 가능하도록 한 제약 조건을 활용할 수 있는 단지가 얼마나 많을 지는 의문이다. 수평 또는 별동 증축은 용적률과 대지 공간의 여유가 많은 아파트단지에서 실현 가능하고, 세대 분할은 주로 대형평형 아파트단지에서 적용이 가능하기 때문이다.
따라서 수도권 지역 가운데에서 이번 조치의 혜택을 누릴 수 있는 지역과 그렇지 못한 지역이 갈릴 것으로 예상된다. 아파트단지의 평균 용적률이 180%대 전후로서 수평 또는 별동 증축을 위한 공간확보 여지가 비교적 높은 분당, 일산 등은 수혜 대상 지역에 포함될 가능성이 높다. 이에 반해 평균 용적률이 200%를 초과하는 평촌, 산본, 중동 등 나머지 신도시들과 서울의 아파트단지들은 여유 공간 확보가 쉽지 않아 이번 조치의 수혜를 받기 어려울 것으로 예상되고 있다.
한편, 이번 제도 개선으로 대형평형 아파트의 세대 분할을 통한 리모델링 활성화가 기대되고 있으나 이 역시 현실적으로 쉽지 않은 상황이다. 일반분양을 전제로 한 대형평형의 세대 분할은 가구 구성의 사회변화 추세를 반영해 수요가 있을 것으로 예상되나 아파트단지의 평형 구성이 다양한 경우 이해관계 조정이 어려워 실제 추진되기는 쉽지 않을 것으로 판단되고 있다.
따라서 이번 일반분양 허용 조치로 그동안 리모델링 추진을 보류해 왔던 단지 중 일부가 본격적으로 리모델링을 추진할 것으로 예상되고 있다. 그러나 수평 또는 별동 증축의 여지가 없는 단지가 대다수인 만큼 리모델링 활성화를 크게 기대하기는 어려울 전망이다.
2. 증축 리모델링 활성화를 위한 제도개선 방안
▲ 수직증축의 허용
보다 많은 리모델링 추진 의향 단지가 일반분양의 혜택을 입으려면 이번 법령 개정에서 유보된 수직 증축 허용을 적극 검토할 필요가 있다. 수평 또는 별동 증축의 여지가 없는 아파트단지는 수직증축을 통한 방법 외에는 다른 대안이 없는 상태다.
무엇보다 세대수 증가와 일반분양의 수혜를 입는 아파트단지가 일부 지역에 국한된다면, 형평성의 관점에서 그렇지 못한 단지와 지역들에서 지속적으로 문제를 제기할 가능성이 높다. 이와 관련해 리모델링 허가권자인 기초자치단체장이 구조물의 안전성을 점검하고 심의할 수 있도록 하는 제도적 장치를 강구하는 방식으로 수직증축을 허용하는 방안을 적극 검토할 수 있다.
이때 구조설계자로 하여금 리모델링 아파트의 구조 현황을 조사 및 진단토록하고, 구조 안전계획서를 작성해 제출하도록 의무화하는 방법이 있다. 여기에 현행 건축위원회와 별도로 구조기술자로 구성된 구조안전기술심의위원회를 두어 구조안전계획의 적정성 여부를 심의하도록 하는 방법도 필요하다.
또한 행위허가 후 착공 단계에서도 건축주는 구조안전계획서를 작성한 구조설계자로 하여금 기술자문 및 이력 관리를 하도록 하고, 리모델링 완료 후 사용승인 요청 시 관련 문건을 첨부토록 하는 방안의 도입도 필요하다.
수직증축의 범위는 전체 건물의 층수와 안전성을 고려해 총 3개 층을 넘지 않는 범위 내에서 허용할 필요가 있다. 아파트 층수에 따라 일정 비율을 적용하되 3개층 이내로 제한하는 것이다. 예컨대 증축범위를 기존 층수의 20%로 설정한다면 5층 아파트는 1개층, 10층 아파트는 2개층, 15층 이상 아파트는 3개층이 될 것이다.
▲멀티홈 리모델링 방식의 활성화 유도
지난 5월 11일 국토해양부가 발표한 멀티홈(세대 구분형 아파트) 건설기준에 따르면 멀티홈 방식을 리모델링의 경우에도 적용하는 것이 가능하다.
이 기준에 따르면 아파트의 면적에 상관없이 임차되는 가구의 면적을 최소 14㎡ 이상이 되도록 규정하고 있다. 또한 임차가구가 독립적인 생활이 가능하도록 독립 현관과 침실, 부엌 및 개별 욕실 등의 독립적인 생활을 위한 설계기준을 제시하고 있다.
한편, 1세대로 간주하여 추가적인 부대복리시설 및 주차장 설치 의무를 면제하되, 기반시설 부담이 과중하지 않도록 임차가구의 수 및 임차가구의 전용면적이 각각 전체 세대 수 및 전용면적의 1/3을 초과하지 않도록 제한하고 있다.
이에 따라 세대 분할 또는 멀티홈 방식의 리모델링이 소형가구 증가 추세에 부응해 대형평형 아파트를 중심으로 수요가 있을 것으로 예상되고 있다.
그러나 〈주택법〉에서 허용하고 있는 세대분할 방식보다는 멀티홈을 통한 방식이 보다 추진이 용이하여 활용도가 높을 전망이다. 세대분할 방식과 멀티홈 방식의 큰 차이를 살펴보면 전자는 주로 분양을 전제로 하는 것이므로 현실적으로 추진이 쉽지 않으나, 후자는 임대방식으로서 상대적으로 추진이 용이할 것으로 예상되기 때문이다.
멀티홈 방식의 리모델링 활성화를 유도하기 위해서는 전체 세대 수 및 전용면적의 1/3을 초과하지 않도록 하는 제한조치를 완화할 필요가 있다. 멀티홈을 전체 세대 수의 1/3로 제한하게 되면 혜택을 입는 가구와 그렇지 못한 가구 간의 이해 충돌이 발생해 원활한 리모델링 추진이 방해받게 될 것이기 때문이다. 정부의 1/3 제한 조치는 주차장 등 부대복리시설 의무 설치를 면제하기 위한 조치이므로 제한 조치를 완화하되 주차장 설치 요건을 현행 법령 기준에 따르도록 요구하는 방안이 바람직할 것으로 판단된다.
실제 증축 리모델링을 추진하는 경우 지하 주차장을 설치하는 등 주차시설 확보를 최우선적으로 하므로 멀티홈의 세대수를 제한하지 않아도 문제가 발생하지 않을 것으로 예상된다.
3. 현행 불합리한 제도 개선 방안
▲ 조세 부담 경감 및 금융 지원
리모델링 관련 조세는 주민의 비용 부담을 증가시켜 조세 부담 경감이 필요하다. 리모델링사업 추진 세대는 리모델링 후 취득세를 부담하고 이주기간 동안 재산권 행사가 불가능함에도 재산세를 부담하고 있다.
국민주택 규모 이상 세대의 경우 리모델링 용역으로 인한 부가가치세를 부담하게 된다. 특히 리모델링 용역 중 설계 용역을 제외한 감리, 안전진단, 보수보강 등의 용역은 부가가치세 면제 대상에서 제외돼 있는 상태다.
또한 리모델링주택조합은 미동의자 주택에 대하여 매도청구권 행사시 부가가치세 및 취득세 등을 부담하고 있는 실정이다. 취득세 및 2년간의 재산세 부담분을 계산하면 국민주택 규모 이하의 경우 세대당 약 450만~600만원 정도를 부담하는 것으로 분석된다. 국민주택 규모 이상의 경우는 부가가치세, 취득세 및 2년간 재산세 부담분이 세대당 1천400만~2천만원 정도로 추정된다.
따라서 재건축과 형평에 맞지 않는 리모델링주택조합의 취득세 부담을 면제하고, 현행 리모델링 노후 공동주택의 성능개선을 활성화 한다는 차원에서 주민 취득세를 면제할 필요가 있다.
또한 재건축의 경우와 같이 리모델링 시공을 위하여 이주해 있는 기간동안 부담하는 재산세도 면제하는 것도 필요하다. 재건축은 멸실로 간주해 재산세를 면제하고 있는 만큼 리모델링의 경우도 실질적으로 재산권 행사를 못하므로 면제해 주는 것이 타당하다. 나아가 감리, 안전진단, 보수보강 등의 리모델링 용역도 부가가치세를 면제할 필요가 있다.
▲절차 관련 제도 개선
리모델링사업의 사업추진 안정성 제고 차원에서 절차 관련 제도의 개선이 필요하다. 지금까지 리모델링 절차와 관련 제도는 〈도시 및 주거환경정비법〉을 준용함으로써 리모델링 특성에 부합하지 않는 문제로 인해 사업지연과 분쟁을 초래하는 경우가 많았다.
제도 개선을 위해 우선 표준동의서 및 조합규약 등의 제정과 보급이 필요하다. 둘째, 감리자 선정 방법의 개선도 필요하다. 설계자가 감리 책임을 지도록 해 설계 및 감리 기능과 이력 관리를 일원화 해야 한다.
셋째, 시공자 선정 방법의 자율성 부여가 필요하다. 선정 시기를 조합설립인가 이후로 함으로써 투명성은 크게 개선되었으나, 선정방식을 단순 경쟁입찰로만 제한하는 것은 리모델링사업의 창의성과 다양성을 제한하는 문제가 있기 때문이다. 다양한 선정방법에 대한 선택권을 주민에게 부여하는 게 바람직하다.
4. 대수선 리모델링 활성화를 위한 제도 개선 방안
1. 기본 방향 및 지원의 타당성
▲기본 방향
대수선 리모델링은 재건축 및 증축 리모델링이 여의치 않은 전국적 노후 아파트 문제에 대한 대응 및 국민 주거환경 개선 차원에서 접근하는 방식이다. 증축 리모델링의 사업성이 확보되지 않는 단지들을 지속적으로 사업의 수익성을 높여주는 방식으로 접근하는 것은 한계가 존재한다.
따라서 장기적으로 대수선 리모델링으로 수요를 유인하는 정책이 필요하며, 에너지 절감 및 친환경성 강화 차원에서 공공성이 강한 방향으로 유도해야 한다.
문제는 이러한 당위성과는 별개로 대수선 리모델링의 이행가능성은 현실성에 많은 의문이 제기되고 있다는 점이다. 주택에 대한 사회적 인식 차원에서 볼 때 리모델링 활성화를 위해서는 원칙적으로 주거환경 개선과 자산가치 상승이 모두 성립해야 한다. 그러나 주택시장 및 인구 구조 변화 등을 고려할 때 향후에는 수익성에 크게 영향을 받지 않는 리모델링 수요가 발생할 수 있을 것으로 예상되고 있다. 예를 들어 향후 1기 신도시 지역 내에는 신축아파트가 없으며, 신축 아파트가 제공하는 주거서비스를 누리기 위해서는 수도권 외곽으로 이전해야 하는 형태다.
즉, 기존 입지의 혜택과 신축 아파트의 주거서비스 둘 중 하나를 선택해야 하는 상황에 놓이게 될 것이란 점이다. 이 경우 기존 입지의 혜택이 더욱 크다고 인식하는 주민의 경우, 수익성과 무관하게 리모델링을 통해 기존 입지의 혜택을 유지하려는 선택을 할 수 있을 것으로 예상되고 있다. 결국 수익성(부담금 대비 가치 상승의 차이)은 없더라도 기존 입지의 혜택을 유지하기 위해 비용이 최소화되는 리모델링을 선택할 수 있으며, 이러한 수요는 대수선 리모델링으로 나타날 것으로 보인다.
세대 내 주거환경 개선을 위한 소위 ‘인테리어’에 소요되는 비용은 수익성과 별개의 매커니즘으로 작동하고 있다는 것을 참고할 필요가 있다. 대수선 리모델링의 저비용화가 달성된다면 현행 ‘인테리어’의 확장 개념으로 접근할 수 있을 것이다.
▲지원의 타당성
대수선 리모델링에 대한 정부 지원은 그 당위성에 대한 논란이 발생할 수 있다. 첫째, 개인 소유의 민간 아파트는 장기수선충당금을 활용하여 그 소유주가 유지보수 및 개선하는 것이 당연하다는 논란이다. 둘째, 정부 지원을 위해서는 그에 상응하는 공익성 제공이 수반되어야 한다는 논란이다.
첫 번째 논란에 대한 답변은 현재 노후 아파트 증가 추세를 감안할 때 지금 지원하는 것이 장기적 관점에서 사회적 비용을 최소화 할 수 있다는 것이다. 장기적으로 주택수요는 감소할 것이며, 이로 인한 증축 리모델링 및 재건축 사업 부진으로 많은 노후아파트들이 슬럼화 될 수 있기 때문이다. 이는 곧 주거 양극화 및 범죄 등 다양한 사회문제를 초래하게 될 것이다.
두 번째 논란에 대한 답변은 공익성을 폭넓게 해석해야 할 필요성이 있다는 것이다. 리모델링을 통해 단지 내 커뮤니티시설을 제공하고 지상의 녹지공간을 확보하는 등 충분한 공익서을 확보하고 있다. 나아가 주동의 외관 향상을 통한 도시경관 제고, 옥외 환경 개선으로 인한 쾌적성 확보, 보행환경 개선, 주민 편의시설 개선 등 광의의 효과도 공익성의 관점에서 볼 수 있다.
