촉진지구·정비구역 지정 취소 소송 줄 잇는다
행심위 “구역지정요건 미달해도 지구지정은 가능”
서울시 조례 정비구역 위임조항 위배 ‘논란’ 예상
최근 촉진지구 지정 취소나 정비구역 지정 취소 등 정비사업의 근간에 대해 문제를 제기하는 소송이 잇따르고 있다. 경기도 안양시 일부 주민들이 경기도지사를 상대로 ‘재정비촉진지구 지정고시처분 취소’를 청구한데 이어 서울에서는 주민들이 시장을 상대로 ‘재개발 정비구역 지정 취소’ 소송을 제기하기에 이르렀다. 안양시의 ‘재정비촉진지구 지정고시처분 취소청구’ 재결은 지난 9일 국무총리 행정심판위원회가 “촉진구역 지정 요건을 충족하지 않더라도 촉진지구 지정은 적법하다”며 청구인 기각 결정을 내려 일단락 됐다. 하지만 지난 2일 서울시에서 또 다시 정비구역 지정에 대한 취소 소송이 제기돼 정비사업의 기본 계획을 두고 제2라운드가 벌어질 전망이다.
▲행심위, 촉진구역 요건 못 갖춰도 촉진지구 지정은 가능=안양시 주민 송모씨 등 11명은 지난해 9월 경기도지사를 상대로 ‘재정비촉진지구 지정고시처분 취소’ 청구를 신청했다.
이들은 “촉진지구로 지정됨에 따라 검토단계부터 건축허가가 제한돼 왔고, 토지거래계약시 허가를 받아야 하는 등의 제약을 받고 있다”며 “〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉에는 노후·불량건축물이 밀집한 지역에 재정비촉진지구를 지정하도록 규정하고 있으므로 〈도시 및 주거환경정비법〉 상 노후·불량건축물이 밀집한 지역을 재정비촉진지구로 지정해야 하는데 만안지구는 노후도가 약 40% 정도에 불과해 노후불량 건축물의 비율을 충족하지 못하고 있으므로 촉진지구 지정고시는 취소돼야 한다”고 주장했다.
이러한 주장에 대해 행정심판위는 “촉진구역 지정 요건과는 별개로 재정비촉진지구 지정이 가능하다”고 결정해 피청구인의 손을 들어줬다.
그 이유에 대해 행정심판위는 우선 재정비촉진사업에서 지구지정을 위한 요건이 구체적으로 정해지지 않았다는 점을 들었다.
행정심판위는 “〈도촉법〉에는 도시재정비촉진사업을 위한 절차를 재정비촉진지구 지정의 단계와 재정비촉진계획 수립의 단계로 구분하고 있다”고 설명한 뒤 “재정비촉진지구 지정단계에서는 ‘노후·불량건축물이 밀집한 지역’이라는 추상적인 요건만을 명시하고 구체적인 노후·불량건축물의 밀집도에 대해서는 아무런 요건을 명시하고 있지 않다”고 밝혔다.
나아가 행정심판위는 촉진계획 수립 단계에서 촉진사업별로 구체적인 구역지정요건을 준수해 촉진구역을 지정하면 되는 것일 뿐, 촉진지구 지정 당시에는 구역별로 노후·불량 건축물 수 등 촉진구역 지정요건을 고려할 필요는 없다고 판단했다.
행정심판위는 “재정비촉진지구를 지정한 후 2년 이내에 수립해야 하는 재정비촉진계획에서 비로소 구체적인 재정비촉진사업과 촉진구역을 정하도록 하고 있으므로 촉진사업이나 촉진구역이 정해지지 않은 재정비촉진지구 지정 단계에서 각 개별법에서 규정하고 있는 재정비촉진사업별 지정요건을 준수해야 한다고 볼 수 없다”면서 “〈도정법〉에서 규정하고 있는 최소한의 노후·불량건축물 요건을 갖추지 못해 촉진지구 지정이 위법·부당하다는 청구인들의 주장은 받아들이지 않는다”고 일축했다.
한편, 경기도지사는 안양시장이 지난 2008년 2월 안양시 S동 일원 177만여㎡에 대해 재정비촉진지구로 지정해 달라고 신청하자 지난 2008년 4월 이 지역을 만안재정비촉진지구로 지정한 바 있다.
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서울시 패소하면 전국 재개발 ‘대혼란’
■ 향후 파장
서울시를 상대로 한 ‘정비구역지정 취소’ 소송에 업계의 관심이 집중되고 있다. 서울시 측은 승소할 것이라고 확신하고 있지만 만일 서울시가 패소하게 될 경우 업계에 미치는 파장력은 가히 메가톤급에 버금가기 때문이다.
특히 대부분의 시·도 조례가가 서울시 조례와 유사하기 때문에 서울시 패소는 전국 재개발구역에서 줄 소송으로 이어질 것은 불보듯 뻔하다.
실제로 서울시를 제외한 거의 대부분 시·도가 조례에 △노후·불량건축물 수 △호수밀도 △인구밀도 △접도율 △과소필지, 부정형 또는 세장형 필지 △순환용 주택 건설 지역 △재해발생 우려지역 등을 정비구역의 기준으로 정하고 이 중 1개에 해당하는 경우 재개발 정비계획을 수립할 수 있도록 규정하고 있다.
서울시에 비해 오히려 완화된 규정이기 때문에 각 시·도에서는 부담이 될 수밖에 없는 상황인 것이다.
이에 따라 업계 전문가들은 조례 개정 등을 통해 대책을 마련해야 한다고 지적하고 있다. 업계 한 전문가는 “법적으로 서울시가 패소할 확률은 높지 않다”면서도 “하지만 만약에 패소하게 될 경우 전국의 재개발은 올스톱이 불가피할 것”이라고 우려의 목소리를 냈다. 이어 “만약을 대비해 조례 개정 등을 통해 각 시·도별로 대책을 마련해야 한다”며 “법적 미비가 선량한 주민들에게 막심한 피해가 될 것이란 점을 명심해야 할 것”이라고 강조했다.
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조례 위임범위 두고 ‘설왕설래’
■ 행당동 사례
서울시 성동구 행당동 주민들이 서울시장을 상대로 제기한 ‘재개발 정비구역 지정 취소’ 소송의 주요 쟁점은 서울시 조례 상 재개발 구역지정 요건이 법에서 위임한 범위를 벗어났는지의 여부이다.
원고 측은 서울시 조례가 〈도정법〉에서 정하고 있는 위임 범위를 벗어나 독자적인 요건 중 일부를 충족하면 구역지정이 가능하도록 정하고 있어 위법하다고 주장한 것으로 알려졌다.
현행 〈도정법〉에서 정비계획 수립대상의 지정요건은 〈시행령〉 별표1에서 규정하고 있는데 재개발의 경우 △정비기반시설의 정비에 따라 토지가 대지로서의 효용을 다할 수 없게 되거나 과소토지로 되어 도시의 환경이 현저히 불량하게 될 우려가 있는 지역 △건축물이 노후·불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있어 그 구역안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역 △철거민이 50세대 이상 규모로 정착한 지역이거나 인구가 과도하게 밀집되어 있고 기반시설의 정비가 불량하여 주거환경이 열악하고 그 개선이 시급한 지역 △노후·불량건축물이 밀집되어 있어 주거지로서의 기능을 다하지 못하거나 도시미관을 현저히 훼손하고 있는 지역 등이다.
또 정비계획 수립대상구역의 요건은 필요한 경우 상단의 규정된 범위 안에서 무허가건축물의 수, 노후·불량건축물의 수, 호수밀도, 토지의 형상 또는 주민의 소득수준 등을 시·도조례로 따로 정할 수 있도록 했다.
여기에 서울시 조례는 △무허가건축물 △주택접도율 △과소필지, 부정형 또는 세장형 필지 △재해발생 우려지역 △호수밀도 등에 대한 기준을 정했으며 재개발의 경우 면적이 1만㎡ 이상이면서 앞선 요건들 중 2가지 이상이 해당하는 지역에 정비계획을 수립할 수 있도록 규정했다.
이에 대해 원고는 정비구역지정 요건인 접도율 등은 법에서 별도로 정하고 있지 않기 때문에 구역지정이 취소돼야 한다며 소송을 제기했다.
다시 말해 법에서는 무허가건축물의 수, 노후·불량건축물의 수, 호수밀도, 토지의 형상 또는 주민의 소득수준 등 5가지 요건을 조례에서 세부 내용을 따로 정하도록 하고 있을 뿐, 조례에서 정하고 있는 독자적인 요건 중 2가지 이상을 충족하면 정비계획을 수립할 수 있도록 한 규정은 법에서 위임한 범위를 벗어났다는 것이다.
이번 소송에 대해 서울시 담당자는 별 문제가 없다는 입장이다. 시 관계자는 “전문가 자문등을 통해 조례를 검토해 본 결과 법적으로 전혀 문제될 것이 없다고 판단된다”며 원고 측의 주장을 일축했다.
