김경태
변호사 / 법무법인 산하
1. 들어가며
도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 함) 제46조 제1항은 ① 사업시행인가 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우 시공자와 계약을 체결한 날)로부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 등을 토지등소유자에게 통지하고, ② 분양신청기간은 통지한 날로부터 30일 이상 60일 이내(단, 관리처분계획 수립에 지장이 없다고 판단한 경우 20일 범위 내에서 연장가능)로 하여야 한다고 정하고 있고, 동법 제48조 제1항은 위 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하도록 정하고 있다.
실무상 사업시행자(이하 편의상 ‘조합’이라 함)가 사업진행 상황 등에 의하여 불가피하게 사업시행인가 고시일로부터 60일을 경과하여 분양통지를 하거나, 최초 분양신청기간 만료일 로부터 일정 기간 경과 후 추가 분양신청기간을 부여하는 경우가 종종 발생한다.
법제처가 2011년 10월 13일 도시정비법 제46조 제1항 단서의 의미에 대하여 최초 분양신청기간에 이어서 20일 범위 이내에서 분양신청기간을 연장할 수 있다는 유권해석(법제처 11-0548)을 내린 이후, 최초 분양신청기간에 연속하지 않고 분양신청기간을 연장할 경우 관리처분계획 등의 효력에 어떠한 영향을 미치는지에 관하여 뜨거운 논란이 있었다.
아래에서는 도시정비법 제46조 제1항 상 분양통지 시점, 분양신청 기간 등의 절차에 반하여 관리처분계획을 수립한 경우 그 하자 여부에 관한 최근 고등법원 판결을 소개하고 이에 대한 평석을 하고자 한다.
2. 판결 주요 내용
부산고등법원(제2행정부)은 2012. 10. 24. 선고 2012 누 447, 461(병합) 판결에서, 조합이 사업시행인가 고시 이후 60일 이내에 분양신청 통지를 한 후 관리처분계획을 수립하여 인가 신청을 하였으나 관할관청으로부터 상가에 대한 개략적인 분담금 내역에 대한 통지가 미비하다는 이유로 반려되자, 다시 분양신청 통지(사업시행인가 고시 후 약 1년 3개월 경과)를 하고 분양신청기간을 부여한 사안에서, “도시정비법 제46조 제1항은 훈시규정이라 할 것이므로 위 조항에 정한 기간을 도과하였다는 사정만으로 분양신청 절차가 위법하다고 볼 수 없다”고 판시하였다.
이에 덧붙여 “가사 효력규정이라고 하더라도, 관할관청으로부터 분양신청 통지에 대한 보완지시를 받고 그 하자를 바로잡기 위하여 위 조항에서 정한 기간을 도과한 것이라는 점, 이후 관리처분계획 총회에서 관리처분계획이 전체 조합원 약 60% 이상의 찬성으로 이루어진 점 등에 비춰보면 제46조 제1항을 위반한 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이라고 볼 수 없고 그 절차상 하자는 치유되었다고 할 것이다”고 판시하였다.
3. 평석
법제처의 위 유권해석은 제46조 제1항 단서 상 분양신청기간 연장의 의미에 대한 것일 뿐, 위 단서를 위반하였을 경우 관리처분계획의 효력에 어떠한 영향을 미치는지에 관하여 까지 나아가지 않았고, 위 판결은 ‘연장’의 의미에 대하여 명시적으로 판단하지 않은 채 제46조 제1항은 훈시규정에 불과하여 이를 위반하였더라도 위법하지 않다고 판시하였는바, 위 법제처의 유권해석과 위 판결이 정면으로 배치된다고 보기는 어렵다.
제46조 제1항을 절차적 강행규정(효력규정)으로 본다면, 위 판시 사안과 같이 관리처분계획의 절차상 하자를 보완하기 위해서는 다시 동일한 내용의 사업시행계획을 수립하기 위한 절차를 밟아야 하는데, 이로 인하여 사업이 장기화될 뿐만 아니라 분양신청을 하지 않은 자 등의 청산절차 또한 지연될 수밖에 없어 불필요한 사회적 비용 부담이 증가한다는 점, 사업시행인가 이후 정비사업비 증가, 평형 변경 등의 사유로 사업시행계획변경을 할 경우 조합원들에게 다시 분양신청의 기회를 부여할 수 없는데, 이는 오히려 조합원들의 분양신청의 자유를 제한하고 사업참여를 강제하는 불합리한 결과를 초래한다는 점 등을 고려하면, 위 판결과 같이 훈시규정으로 해석하는 것이 합당하다.
다만 위 판례는 제46조 제1항 상 절차 위반의 사유만으로 분양통지절차 등이 위법하다고 볼 수 없다는 취지이지, 위 절차를 위반한 모든 경우까지 적법하다는 취지로 확대해석하는 것은 곤란하다.
즉 제46조 제1항은 법률관계를 조속히 확정하여 법적 안정성을 확보하기 위한 취지라는 점, 조합이 분양공고 시점, 분양신청 기간 등을 임의로 택할 경우 청산금 평가기준 시점, 지급시기 등의 지연으로 현금청산자의 재산권 침해가 발생할 수 있다는 점 등을 고려하면, 조합이 고의적으로 특별한 사정없이 위 절차를 준수하지 않은 등의 경우 이를 기초로 한 관리처분계획은 위법하다고 판단될 여지가 있다.
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